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道路是城鄉(xiāng)的血脈，管制不當，運轉(zhuǎn)停滯。2019年底，從湖北省武漢市開始出現(xiàn)的新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎），因第一時間錯過最佳管控時點，在大陸呈燎原之勢、影響波及全球。2020年1月23日武漢“封城”，有些地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還自發(fā)組織進行“封路”，以求阻斷病毒的傳播。冠狀病毒疫情觸發(fā)的交通管制意味著，工廠關(guān)閉、全面復(fù)工尚需時日。另外10多個中國城市也是如此。這使國內(nèi)和全球供應(yīng)鏈都面臨風(fēng)險。
交通管制的法律合規(guī)，就是保證措施透明、執(zhí)行規(guī)范、減少損失和提高運行效率。
一、交通管制的內(nèi)涵
交通管制是指為了保證交通安全、維護社會秩序，而采用其他措施難以達到目的時，公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)法律、法規(guī)，在一定的時間、區(qū)域綜合運用法律規(guī)范(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章等)、交通工程技術(shù)等措施對車輛和行人在道路上的通行以及其他與交通有關(guān)的活動所采取的帶有疏導(dǎo)、限制或禁止性質(zhì)的公安行政強制措施。
交通管制的適用主體具有法定性，有權(quán)實施交通管制的主體是公安機關(guān)及其交通管理部門。交通管制的目的是為了滿足公共利益的需要，保證交通安全、維護社會秩序。交通管制的對象是車輛和行人在道路上的通行以及其他與交通有關(guān)的活動。
二、實施交通管制的一般情形
《道路交通安全法》第四十條列出了適用交通管制的情形：（1）遇有自然災(zāi)害，如地震、海嘯、洪澇、山體滑坡以及其他地質(zhì)災(zāi)害等；（2）遇到惡劣氣象條件，如遇有冰雹、暴雨、大雪、大霧、狂風(fēng)、狂沙等惡劣氣象條件；（3）發(fā)生重大交通事故，如車輛追尾、車輛相撞致使多人傷亡等重大交通事故。對于遇到上述嚴重影響機動車安全行駛的情況，公安機關(guān)交通管理部門有權(quán)實行交通管制。
鑒于《道路交通安全法》是從維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故角度進行規(guī)定，因此，實施交通管制的其他情形，還應(yīng)當結(jié)合《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等其他相關(guān)的法律法規(guī)進行考慮，實施交通管制的情形可以概括為：自然原因、嚴重危害社會治安秩序、事故災(zāi)難、道路專項維修或大修、執(zhí)行警衛(wèi)任務(wù)及其他突發(fā)公共事件6種情形。其他突發(fā)公共事件主要有公共衛(wèi)生事件及社會安全事件。
三、防控新冠肺炎疫情中的交通管制
公共衛(wèi)生事件，主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。
此次新冠肺炎已造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，多數(shù)省市已經(jīng)先后啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，實行最嚴格的防控措施。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條的規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施?！?/span>國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第4.6條規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門及其人民警察應(yīng)當在相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮調(diào)度下，根據(jù)應(yīng)急處置需要，對現(xiàn)場及相關(guān)通道實行交通管制，開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”，保證應(yīng)急救援工作的順利開展。
因此，在新冠肺炎暴發(fā)、流行時，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府或相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)采取交通管制（通常由公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)具體實施）的緊急措施具有法律依據(jù)。
但是，查看當前各地為防控新冠肺炎而發(fā)布的交通管制公告，依據(jù)的法律各不相同，并且只是寫明依據(jù)哪一部或幾部法律，至于依據(jù)法律的哪一條并未寫明。如2020年1月25日，義烏市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《交通管制通告》：“根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)決定對我市部分高速收費站實施進入義烏的高速出口封閉。”2020年2月8日，福州市新型冠狀病毒感染肺炎防控工作應(yīng)急指揮部《關(guān)于對部分高速公路收費站實行臨時交通管制措施的公告》：“為進一步做好我市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)規(guī)定?！钡鹊取?/span>
四、無權(quán)主體自行“封路”存在的法律風(fēng)險
除履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府或相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)決定實行的交通管制，一些村莊或社區(qū)還自行實施了封路行為，擅自設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第一百零四條規(guī)定，未經(jīng)批準，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責(zé)令停止違法行為，并恢復(fù)原狀，可以依法給予罰款；致使通行的人員、車輛及其他財產(chǎn)遭受損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。有前款行為，影響道路交通安全活動的，公安機關(guān)交通管理部門可以責(zé)令停止違法行為，迅速恢復(fù)交通?！吨腥A人民共和國刑法》第一百一十七條規(guī)定，破壞軌道、橋梁、隧道、公路、機場、航道、燈塔、標志或者進行其他破壞活動，足以使火車、汽車、電車、船只、航空器發(fā)生傾覆、毀壞危險，尚未造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。第一百一十九條規(guī)定，破壞交通工具、交通設(shè)施、電力設(shè)備、燃氣設(shè)備、易燃易爆設(shè)備，造成嚴重后果的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。過失犯前款罪的，處三年以上七年以下有期徒刑；情節(jié)較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役。
2020年2月6日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，要求依法嚴懲破壞交通設(shè)施犯罪。在疫情防控期間，破壞軌道、橋梁、隧道、公路、機場、航道、燈塔、標志或者進行其他破壞活動，足以使火車、汽車、電車、船只、航空器發(fā)生傾覆、毀壞危險的，依照刑法第一百一十七條、第一百一十九條第一款的規(guī)定，以破壞交通設(shè)施罪定罪處罰。辦理破壞交通設(shè)施案件，要區(qū)分具體情況，依法審慎處理。對于為了防止疫情蔓延，未經(jīng)批準擅自封路阻礙交通，未造成嚴重后果的，一般不以犯罪論處，由主管部門予以糾正。
因此，封路應(yīng)當選擇合適的方式，并履行相關(guān)的批準程序，做到主體適格、措施適度，不得采取堆填、挖斷等硬隔離方式阻礙交通，保證遇到突發(fā)事件時車輛可以快速通行。
五、交通管制的主要法律依據(jù)
| 序號 |
法規(guī)名稱 |
具體內(nèi)容 |
| 1 |
《中華人民共和國道路交通安全法》 |
第四十條 遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關(guān)交通管理部門可以實行交通管制。 |
| 2 |
《中華人民共和國人民警察法》 |
第十五條 縣級以上人民政府公安機關(guān)，為預(yù)防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時可以實行交通管制。公安機關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取相應(yīng)的交通管制措施。 |
| 3 |
《中華人民共和國傳染病防治法》 |
第四十三條第二款 省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務(wù)院決定。 |
| 4 |
《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》 |
第四十九條 自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：（二）迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施。 |
| 5 |
《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 |
第4.6條 根據(jù)應(yīng)急處置需要，對現(xiàn)場及相關(guān)通道實行交通管制，開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”，保證應(yīng)急救援工作的順利開展。 |
| 6 |
《道路交通事故處理程序規(guī)定》 |
第三十條 交通警察到達事故現(xiàn)場后，應(yīng)當立即進行下列工作：（一）按照事故現(xiàn)場安全防護有關(guān)標準和規(guī)范的要求劃定警戒區(qū)域，在安全距離位置放置發(fā)光或者反光錐筒和警告標志，確定專人負責(zé)現(xiàn)場交通指揮和疏導(dǎo)。因道路交通事故導(dǎo)致交通中斷或者現(xiàn)場處置、勘查需要采取封閉道路等交通管制措施的，還應(yīng)當視情在事故現(xiàn)場來車方向提前組織分流，放置繞行提示標志。 |
| 7 |
《中華人民共和國消防法》 |
第四十五條 消防救援機構(gòu)統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場撲救，應(yīng)當優(yōu)先保障遇險人員的生命安全。 火災(zāi)現(xiàn)場總指揮根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，有權(quán)決定下列事項：（三）劃定警戒區(qū)，實行局部交通管制。 |
六、完善交通管制的法律合規(guī)建議
現(xiàn)行法律體系存在“重實體、輕程序”的問題，交通管制在很大程度上仍表現(xiàn)為政府的單方面決斷，公民很難借助程序或機制依托而參與到政府的具體決策過程中。任性的交通管制，不符合法治建設(shè)的要求。
交通管制的具體制度構(gòu)建：（1）公開。告知相關(guān)主體享有的權(quán)利、參與方式、步驟和時序，并逐步擴大政府信息公開的范圍，還要說明采取交通管制的法律依據(jù)和事實情況。此次的新冠肺炎防控中，就筆者的感受來說，哪一條路實施了交通管制，交通管制的內(nèi)容是禁止通行還是在滿足特定條件后才可以通行，沒有明確的渠道可以查詢，并且交通管制的要求時刻在變化，甚至出現(xiàn)了自駕上千公里后，因交通管制又被迫返回出發(fā)地的情況。因此，對于告知的時間、內(nèi)容、方式、查詢途徑等都應(yīng)當有明確的規(guī)定。（2）參與。對于一些周期較長或范圍較大的交通管制，可以通過聽證或意見征集等方式，聽取相關(guān)主體的意見。給民眾以參與感，尊重民眾的感受，這也有利于民眾自覺自愿遵守交通管制的要求。（3）救濟。主要有一般行政訴訟、行政公益訴訟和損失補償。（4）互聯(lián)網(wǎng)＋。各地交通管制措施應(yīng)當建立聯(lián)動機制，構(gòu)建信息化網(wǎng)上平臺并及時公示。需要說明的是，任何的制度設(shè)計均應(yīng)當規(guī)定在真正緊急情況下的例外情形。
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