8月25日，上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《上海條例》）。對比去年深圳市出臺的首個中國城市更新立法文件《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》（以下簡稱《深圳條例》），兩部法規(guī)分別具有什么樣的區(qū)域性特點？《上海條例》又有哪些不同方面的思考？

筆者梳理兩部條例的體例及各章節(jié)重點內(nèi)容，從體例對比到總則重點內(nèi)容對比，再到分則具體內(nèi)容對比，最后總結(jié)出《上海條例》相較《深圳條例》更關(guān)注城市更新哪些內(nèi)容，以進一步了解《上海條例》在推進上海市城市更新工作上的立法特色與創(chuàng)新。

一、 體例對比

	《深圳條例》	《上海條例》
第一章	總則	總則
第二章	城市更新規(guī)劃與計劃	城市更新指引和更新行動計劃
第三章	拆除重建類城市更新	城市更新實施
第四章	綜合整治類城市更新	城市更新保障
第五章	保障和監(jiān)督	監(jiān)督管理
第六章	法律責(zé)任	浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定
第七章	附則	法律責(zé)任
第八章		附則

從對比表可以看出，除去通常的總則、法律責(zé)任、附則部分，《深圳條例》與《上海條例》在條文體例上，主要有如下差別：

1. 《深圳條例》的“城市更新規(guī)劃”一章對應(yīng)《上海條例》的“城市更新指引”；“保障和監(jiān)督”對應(yīng)“城市更新保障”、“監(jiān)督管理”兩章。單從定義上，我們難于判斷“規(guī)劃”與“指引”，“監(jiān)督”與“監(jiān)督管理”到底有何區(qū)別，本文后續(xù)將對具體內(nèi)容展開對比，方看差異；

2. 《深圳條例》中的拆除重建類城市更新與綜合整治類城市更新對應(yīng)了《上海條例》中的城市更新實施。在城市更新實施環(huán)節(jié)的立法上，深圳采用“二分法”的簡潔處理，將城市更新的類型只區(qū)分拆除重建類與綜合整治類兩大版塊；而上海的做法較為保守，沒有在條文體例上直接明確城市更新的類型；

3. 浦東新區(qū)作為唯一一個被全國人大授予立法權(quán)的地方行政區(qū)，在《上海條例》的單獨章節(jié)中體現(xiàn)了其特別立法權(quán)，這也貫徹了中央對加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的重點要求?！捌謻|新區(qū)城市更新特別規(guī)定”單章主要從創(chuàng)新支持、原成片出讓區(qū)域更新、更新空間垂直與復(fù)合利用、舊區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)用地等方面做出規(guī)定。

二、 更新適用范圍對比

從上文兩部法規(guī)條文的編纂體例上看，兩地立法者關(guān)于城市更新適用范圍的描述有所區(qū)別。再對比《深圳條例》與《上海條例》的總則部分，簡而蓋之：

《上海條例》提出了城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動；而《深圳條例》規(guī)定城市更新，是指對城市建成區(qū)內(nèi)規(guī)定區(qū)域進行拆除重建或者綜合整治的活動。

具體來看，《上海條例》第二條二款從城市更新的屬性以及適用范圍上做了概括描述：本條例所稱城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動，具體包括：（一）加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高超大城市服務(wù)水平；（二）優(yōu)化區(qū)域功能布局，塑造城市空間新格局；（三）提升整體居住品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境；（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風(fēng)貌；（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。之后的條文便沒有城市更新概念的單獨規(guī)定。特別注意，針對上海目前還仍需推進的舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等“三舊”改造相關(guān)工作，仍屬更新工作范疇，但《上海條例》的立法者并沒有在第二條中單獨對其說明，僅在第五條住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門的職責(zé)，以及附則“三舊”改造應(yīng)當(dāng)適用國家相關(guān)規(guī)定上提及。

此處與《深圳條例》不同?！渡钲跅l例》第二條雖也規(guī)定了四類更新活動的情形：

本條例所稱城市更新，是指對城市建成區(qū)內(nèi)具有下列情形之一的區(qū)域，根據(jù)本條例規(guī)定進行拆除重建或者綜合整治的活動：（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施急需完善；（二）環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；（三）現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實施；（四）經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)進行城市更新的其他情形。但窮舉了拆除重建和綜合整治兩類活動，并未如《上海條例》一樣，從根本屬性上定義城市更新?！渡钲跅l例》條例第四條：城市更新應(yīng)當(dāng)增進社會公共利益，實現(xiàn)下列目標(biāo)：（一）加強公共設(shè)施建設(shè)，提升城市功能品質(zhì)；（二）拓展市民活動空間，改善城市人居環(huán)境；（三）推進環(huán)保節(jié)能改造，實現(xiàn)城市綠色發(fā)展；（四）注重歷史文化保護，保持城市特色風(fēng)貌；（五）優(yōu)化城市總體布局，增強城市發(fā)展動能。從這條規(guī)定來看，也提到了城市更新的根本屬性。但可預(yù)見的是，在深圳后續(xù)城市更新實踐中，很難將拆除重建、綜合整治以外的活動認定為更新活動。

相比之下，《上海條例》將城市更新的定義與目標(biāo)整合在一個條文中，以屬性明晰含義，不囿于具體實施方式的概念列舉，適應(yīng)當(dāng)?shù)馗聵I(yè)務(wù)種類繁多的區(qū)域特點。

三、 政府參與主體對比

（表格化）在參與更新活動的政府部門及其職責(zé)上，兩部條例的規(guī)定也各有千秋。深圳更新活動參與部門少，職責(zé)集中；上海更新活動參與部門多，職責(zé)細化。下面依次進行梳理對比：

根據(jù)《深圳條例》總則所述，參與深圳市更新工作的各級政府部門及其職責(zé)如下：

1. 市政府：統(tǒng)籌全市城市更新工作，研究決定重大事項；

2. 市城市更新部門：主管部門，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全市城市更新工作，擬訂城市更新政策，組織編制城市更新專項規(guī)劃、年度計劃，制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；

3. 區(qū)政府：負責(zé)統(tǒng)籌推進區(qū)城市更新工作；

4. 區(qū)城市更新部門：負責(zé)區(qū)城市更新組織實施和統(tǒng)籌管理工作；

5. 街道辦：配合區(qū)城市更新部門做好城市更新相關(guān)工作，維護城市更新活動正常秩序。

《上海條例》中，參與更新工作的各級政府部門及其職責(zé)如下：

1. 市政府：建立城市更新協(xié)調(diào)推進機制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議城市更新相關(guān)重大事項；

2. 規(guī)劃資源部門：負責(zé)組織編制城市更新指引，按照職責(zé)統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等城市更新相關(guān)工作，并承擔(dān)城市更新有關(guān)規(guī)劃、土地管理職責(zé)；

3. 住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門：按照職責(zé)統(tǒng)籌推進舊區(qū)改造、舊住房更新、"城中村"改造等城市更新相關(guān)工作，并承擔(dān)城市更新項目的建設(shè)管理職責(zé)；

4. 經(jīng)濟信息化部門：負責(zé)根據(jù)本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域的城市更新相關(guān)工作；

5. 商務(wù)部門：負責(zé)根據(jù)本市商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)重點商業(yè)商辦設(shè)施的城市更新相關(guān)工作；

6. 發(fā)展改革、房屋管理、交通、綠化市容、水務(wù)、文化旅游、民防、財政等其他有關(guān)部門：在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同開展城市更新相關(guān)工作；

7. 區(qū)政府（含作為市政府派出機構(gòu)的特定地區(qū)管理委員會）：負責(zé)推進本轄區(qū)內(nèi)城市更新工作；

8. 街道辦事處、鎮(zhèn)政府：依法做好城市更新相關(guān)工作。

《上海條例》還增設(shè)了一個新機構(gòu)、一個新制度：

1. 市政府“城市更新中心”辦公室：設(shè)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門，按照規(guī)定職責(zé)，參與相關(guān)規(guī)劃編制、政策制定、舊區(qū)改造、舊住房更新以及承擔(dān)市人民政府確定的其他城市更新相關(guān)工作；

2. 城市更新專家委員會制度：專家委員會開展城市更新有關(guān)活動的評審、論證等工作，并為市、區(qū)人民政府的城市更新決策提供咨詢意見。

綜上對比可發(fā)現(xiàn)，《上海條例》不僅加大了現(xiàn)有職能部門參與城市更新活動的力度，也專門組織專業(yè)群體服務(wù)于更新工作的各項具體環(huán)節(jié)。相比《深圳條例》中市、區(qū)城市更新部門負責(zé)具體工作的推進，側(cè)重部門整體引導(dǎo)與城市更新單元機制相結(jié)合的管理體系，《上海條例》將規(guī)劃資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、經(jīng)濟信息化部門、商務(wù)部門等相關(guān)部門也納入到深度參與城市更新活動的政府部門范圍中，形成政府各司其職，部門協(xié)同區(qū)域，整體統(tǒng)籌推進的工作環(huán)境。

另外，條例增設(shè)的城市更新專家委員會，成員將由規(guī)劃、房屋、土地、建筑、交通、生態(tài)環(huán)境、文史、社會、經(jīng)濟和法律等方面的人士組成，專門開展各環(huán)節(jié)活動評審、論證以及提供專家意見等工作。在后續(xù)更新指引、計劃、方案等相關(guān)規(guī)定中，條例也高度體現(xiàn)立法者對專家委員會深度參與更新工作的重視?！渡虾l例》這一特色創(chuàng)舉，不僅表明了上海對社會各界人士參與城市治理的積極態(tài)度，更為后續(xù)全國范圍內(nèi)的城市更新立法活動起到了重要啟示作用。

四、 更新流程對比

結(jié)合兩部法規(guī)的分則內(nèi)容，在城市更新流程上《上海條例》并無具體描述。反觀《深圳條例》第八條明確了更新流程：城市更新一般按照下列程序進行，本條例另有規(guī)定的除外：

（一）城市更新單元計劃制定；

（二）城市更新單元規(guī)劃編制；

（三）城市更新實施主體確認；

（四）原有建筑物拆除和不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記；

（五）國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓；

（六）開發(fā)建設(shè)；

（七）回遷安置。

市人民政府因優(yōu)化營商環(huán)境以及行政審批制度改革的需要，可以按規(guī)定優(yōu)化相關(guān)工作程序。

“城市更新單元”是深圳市城市更新實踐中首創(chuàng)的名詞，它是指城市更新實施的基本單位，可以包括一個或者多個城市更新項目。這使得深圳更新活動的規(guī)劃體系成為1個更新總體規(guī)劃與N個更新單元規(guī)劃相結(jié)合的“1+N”型規(guī)劃體系，并在《深圳條例》中有著詳細闡述：計劃申報主體包括權(quán)利人或其委托的單一市場主體，共同委托的單一權(quán)利人或單一市場主體，所在原村集體繼受單位或者其委托的單一市場主體等多種類型下的市場主體。此外，條例還明確了制定與編制的依據(jù)、內(nèi)容、主體確認及申報流程等程序內(nèi)容，例如單元計劃早于規(guī)劃編制的制定，城市更新規(guī)劃編制的制定過程先由城市更新單元計劃申報主體委托資質(zhì)機構(gòu)編制規(guī)劃草案，最終由市政府批準(zhǔn)等?？梢哉f，在《深圳條例》出臺后，深圳城市更新領(lǐng)域的市場主體具有很高的主觀能動性，整個城市更新活動在政府審批，多個市場主體活躍的環(huán)境下進行。

相比之下，城市更新各環(huán)節(jié)內(nèi)容的規(guī)定，深圳與上海兩地卻存在著巨大差異?！渡虾l例》沒有沿用城市更新單元的概念，也沒有通過條文明確城市更新的具體流程。縱觀條例全文脈絡(luò)，梳理出上海市更新工作開展的大致體系結(jié)構(gòu)為：

（一） 城市更新指引編制；

（二） 更新行動計劃編制；

（三） 更新統(tǒng)籌主體確定；

（四） 更新實施方案確定；

（五） 更新前期準(zhǔn)備工作；

（六） 城市更新實施；

（七） 城市更新保障與監(jiān)管。

從上述流程可以歸納，《上海條例》在更新實施前呈現(xiàn)的是“城市更新指引——更新行動計劃——更新實施方案”三層遞進管理體系。三個層面在審定程序上可概括為：

更新指引由市規(guī)劃資源部門編制，市政府審定；行動計劃一般由區(qū)人民政府根據(jù)指引編制，經(jīng)專家委員會評審，市政府審定；實施方案一般由更新統(tǒng)籌主體編制，報市規(guī)劃資源部門后，由區(qū)政府或市規(guī)劃資源部門論證后認定（具體分工待市政府明確）。

由上述內(nèi)容可知，上海的城市更新活動是自上而下的“整體引導(dǎo)——區(qū)域評估——更新統(tǒng)籌”規(guī)劃體系，相比深圳市的“1+N”體系，上海走了一條政府引導(dǎo)與市場化并舉的城市治理新道路，各級政府部門參與力度更強、范圍更廣、責(zé)任更大。

更值得一提的是，對比深圳“城市更新單元”計劃的申報主體，上海首創(chuàng)了“城市更新統(tǒng)籌主體”的概念。更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動，原則上都由更新統(tǒng)籌主體予以統(tǒng)籌開展。與更新實施主體不同，更新統(tǒng)籌主體的職責(zé)是推動達成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案以及統(tǒng)籌、推進更新項目的實施。筆者理解，統(tǒng)籌主體是實施主體的上位概念，更新活動的實施一般需經(jīng)過統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌規(guī)劃。另外，《上海條例》第二十條規(guī)定：本市建立更新統(tǒng)籌主體遴選機制。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區(qū)域范圍內(nèi)城市更新活動相適應(yīng)的市場主體作為更新統(tǒng)籌主體。屬于風(fēng)貌保護、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府也可以指定更新統(tǒng)籌主體。由此可見，更新統(tǒng)籌主體的確定，實則也是政府作為主導(dǎo)建立起的遴選或指定工作機制。

五、 公眾參與對比

梳理《深圳條例》與《上海條例》中體現(xiàn)公眾參與的內(nèi)容，筆者認為應(yīng)當(dāng)從以下四個維度對比兩部法規(guī)之間的異同：

（一） 更新原則中的公眾參與

《深圳條例》將“公眾參與”納入城市更新總體原則之內(nèi)，并在第十二條重點強調(diào)了政府應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與機制：市城市更新部門、各區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全城市更新公眾參與機制，暢通利益相關(guān)人及公眾的意見表達渠道，保障其在城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認等環(huán)節(jié)以及對搬遷補償方案等事項的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

城市更新中的公眾參與原則不僅體現(xiàn)在深圳，也扎根在上海?！渡虾l例》將“人民城市”作為上海城市更新應(yīng)當(dāng)貫徹的重要理念，在條例第九條中更有闡明，上海市應(yīng)當(dāng)建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

兩地在更新原則上無一例外，都同樣重視公眾參與體系機制的建立健全。

（二） 更新流程中的公眾參與

在城市更新流程中，兩部法規(guī)對公眾參與方式的規(guī)定有所不同?！渡钲跅l例》更多關(guān)注更新單元計劃草案與單元規(guī)劃草案等文件信息的社會公示，確立公示時間，保證政府依法依規(guī)的做好信息披露、信息公開等相關(guān)行為。例如《深圳條例》十九條：區(qū)城市更新部門負責(zé)對城市更新單元計劃草案進行審查。經(jīng)審查通過的，由區(qū)城市更新部門按規(guī)定向社會公示后報區(qū)人民政府審批，公示時間不得少于十個工作日。

而《上海條例》在更新流程上加大了社會公眾的參與力度。條例不僅規(guī)定了更新指引、更新行動計劃、區(qū)域更新方案等予以認定后應(yīng)當(dāng)向社會公布，還規(guī)定了文件編制應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會、利害關(guān)系人、社會公眾等相關(guān)群體的意見。具體整理如下：

1. 編制城市更新指引過程中，應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會和社會公眾的意見；

2. 更新行動計劃經(jīng)專家委員會評審，主要內(nèi)容調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)依照本章有關(guān)規(guī)定，履行聽取意見、評審、審議和公布等程序；

3. 區(qū)域更新方案報至所在區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門，并附具相關(guān)部門、專家委員會和利害關(guān)系人意見的采納情況和說明。

上文提到過，專家委員會是由社會各界的專業(yè)人士組成，充分參與更新流程的各個環(huán)節(jié)，從上述整理中也可印證。《上海條例》創(chuàng)新了公眾參與方式，專家委員會制度也成為踐行“人民城市”理念最有力的證明。

（三） 建立公開的城市更新信息系統(tǒng)

《深圳條例》第九條：市城市更新部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，將全市城市更新項目范圍內(nèi)的土地、建筑物、歷史文化遺存現(xiàn)狀、相關(guān)行政許可等信息納入城市更新信息系統(tǒng)，實施全流程覆蓋、全方位監(jiān)管，并依法公開政府信息。

《上海條例》第十條：本市依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)。城市更新指引、更新行動計劃、更新方案以及城市更新有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策措施等，應(yīng)當(dāng)同步通過城市更新信息系統(tǒng)向社會公布。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門依托城市更新信息系統(tǒng)，對城市更新活動進行統(tǒng)籌推進、監(jiān)督管理，為城市更新項目的實施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。

《上海條例》第五十條第三款：市、區(qū)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將土地使用權(quán)出讓合同明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統(tǒng)，通過信息共享、協(xié)同監(jiān)管，實現(xiàn)更新項目的全生命周期管理。對于有違約轉(zhuǎn)讓、績效違約等違反合同情形的，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和合同約定進行處置。

通過上述條文對比不難看出，上海、深圳兩地都將建立健全城市更新信息系統(tǒng)，將更新項目相關(guān)信息全部納入其中，及時有效地進行信息公開，完善公眾參與工作機制。

（四） 更新區(qū)域物業(yè)權(quán)利人的參與

征收項目中的被征收人一般即為原物業(yè)權(quán)利人。物業(yè)權(quán)利人的業(yè)主身份雖在征收流程中止步于征收補償結(jié)束之時，但在城市更新時期卻可以發(fā)揮更多的作用，這也是城市更新活動與不動產(chǎn)征收活動之間的區(qū)別之處。

從這個角度說，物業(yè)權(quán)利人創(chuàng)新性地參與到更新項目中，可以理解為公眾參與。《上海條例》規(guī)定了物業(yè)權(quán)利人可以提更新建議，政府部門應(yīng)當(dāng)歸類研究，作為重要參考；編制更新實施方案時更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)與物業(yè)權(quán)利人充分協(xié)商；對零星更新項目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌下進行，并應(yīng)當(dāng)編制項目更新方案。相關(guān)條例如下：

1. 十五條：物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議。

區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)指定部門對更新建議進行歸類和研究，并作為確定更新區(qū)域、編制更新行動計劃的重要參考。

2. 十九條：更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動，由更新統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌開展；由更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人實施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進行。

零星更新項目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以由物業(yè)權(quán)利人實施。

根據(jù)前兩款規(guī)定，由物業(yè)權(quán)利人實施更新的，可以采取與市場主體合作方式。

3. 二十三條第一款：編制區(qū)域更新方案過程中，更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)與區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)物業(yè)權(quán)利人進行充分協(xié)商，并征詢市、區(qū)相關(guān)部門以及專家委員會、利害關(guān)系人的意見。

4. 二十七條第一款：零星更新項目的物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，應(yīng)當(dāng)編制項目更新方案。項目更新方案主要包括規(guī)劃實施方案和市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運營要求等內(nèi)容。

相比之下，《深圳條例》賦予了物業(yè)權(quán)利人更多參與更新項目的權(quán)利。由于深圳的“1+N”更新規(guī)劃管理體系，物業(yè)權(quán)利人是可以作為更新單元計劃的申報主體自下而上的參與到項目之中。另外《深圳條例》第七條也明確規(guī)定：主體城市更新項目由物業(yè)權(quán)利人、具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)（以下簡稱市場主體）或者市、區(qū)人民政府組織實施。符合規(guī)定的，也可以合作實施。

由此可見，物業(yè)權(quán)利人作為建筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)人，在曾經(jīng)的拆遷時代到當(dāng)下的征收時代，相關(guān)的法律、政策都只將其在獲得拆遷、征收補償這一層面進行解讀，而在城市更新時代，兩部條例均賦予了物業(yè)權(quán)利人征收后再參與的權(quán)利，盡管開口有大有小，但依然是兩地城市治理轉(zhuǎn)型中的重大智慧性突破。

六、 更新保障對比

在城市更新保障上，兩部法規(guī)可從以下三個角度比對：

（一） 經(jīng)濟保障

    上海、深圳兩條例均規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)安排財政支持資金，依法減免更新項目各項行政事業(yè)性收費。《上海條例》在此程度上又提出了發(fā)行地方政府債券、多樣化融資方式、稅收優(yōu)惠等多項經(jīng)濟保障規(guī)定。兩地均為更新項目經(jīng)濟政策的落實提供了方向指引。

（二） 用地保障

在用地保障上，兩法立法者顯然各有所慮。通過下列表格可可以發(fā)現(xiàn)，兩部條例分別結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，在多類問題上有著不同的立意與考量：

     另外，《上海條例》還特別闡述了國有企業(yè)的帶頭作用，強調(diào)國有企業(yè)土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)帶頭承擔(dān)重點戰(zhàn)略功能區(qū)開發(fā)任務(wù)，實施自主更新。國企應(yīng)當(dāng)積極向市場釋放存量土地，促進存量資產(chǎn)盤活；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全與國企參與更新活動相適應(yīng)的考核機制。

（三） 居住保障

1. 深圳部分，為順利展開更新流程中回遷安置的程序內(nèi)容，在《深圳條例》探索性的開發(fā)了“預(yù)告登記”制度，即物業(yè)權(quán)利人與市場主體簽訂搬遷補償協(xié)議后，市場主體可以按照約定向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請辦理被搬遷房屋的相關(guān)預(yù)告登記。同時，在六十一條規(guī)定：城市更新項目以產(chǎn)權(quán)置換方式進行補償?shù)?，實施主體在辦理房地產(chǎn)銷售時，應(yīng)當(dāng)向區(qū)住房建設(shè)部門告知用于產(chǎn)權(quán)置換房屋的數(shù)量、面積和位置。區(qū)住房建設(shè)部門根據(jù)實施主體的報告以及經(jīng)備案的搬遷補償協(xié)議將用于產(chǎn)權(quán)置換的房屋預(yù)先保留，不予銷售。六十二條規(guī)定：城市更新項目配建的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等，實施主體不得銷售或者用作抵押。實施主體未按照要求完成創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等配建的，不予通過規(guī)劃核實。

2. 上海部分，一方面規(guī)定了涉及居民安置的，可以依規(guī)統(tǒng)籌使用保障性房源；另一方面，目前上海地方還存在較多租住公有性質(zhì)房屋的情形，對此上海創(chuàng)新建立了“公有房屋承租權(quán)歸集”制度：經(jīng)市人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集優(yōu)秀歷史建筑、花園住宅類公有房屋承租權(quán)，實施城市更新。?

經(jīng)區(qū)人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集除優(yōu)秀歷史建筑、花園住宅類以外的公有房屋承租權(quán)，實施城市更新。??

公有房屋出租人可以通過有償回購承租權(quán)、房屋置換等方式，歸集公有房屋承租權(quán)，實施城市更新。

七、 更新監(jiān)督與法律責(zé)任對比

在《上海條例》中“監(jiān)督管理”單成一章，共五條。除了政府監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督與人大監(jiān)督的監(jiān)督體制機制建立，“全生命周期管理”制度赫然躍于該章之上。仔細研讀條文發(fā)現(xiàn)，更新項目全生命周期管理的核心流程是將項目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績效、環(huán)保節(jié)能、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等全生命周期管理要求納入土地使用權(quán)出讓合同，再將土地使用權(quán)出讓合同上明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統(tǒng)，通過信息共享、協(xié)同監(jiān)管，實現(xiàn)更新項目的全生命周期管理。該處借鑒了IT行業(yè)中產(chǎn)品全生命周期管理（Product lifecycle management, PLM）的內(nèi)涵，力求將城市更新各項環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理，協(xié)同監(jiān)督。這一新穎舉措在更新項目中效果如何，還要在后續(xù)實踐中檢驗。

相比上海，深圳方面并沒有過多規(guī)定監(jiān)督環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，而是通過六條法律責(zé)任的規(guī)定，將違反條例及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行為作出了具體明確的處罰措施。例如，《深圳條例》第六十六條：未經(jīng)本條例第十七條第一款規(guī)定確定為城市更新單元計劃申報主體，擅自在舊住宅區(qū)開展現(xiàn)狀調(diào)研、意愿征集等城市更新單元計劃申報前期工作的，由區(qū)城市更新部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處一百萬元以上五百萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

對于法律責(zé)任部分，《上海條例》只舉輕若重地提出兩條指引性規(guī)定，包括六十一條“違反本條例規(guī)定的行為，法律、法規(guī)已有處理規(guī)定的，從其規(guī)定”與六十二條“有關(guān)部門及其工作人員違反本條例規(guī)定的，由其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)依法對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分?”，責(zé)任細化內(nèi)容還有待在今后實施細則中明確。

八、 總結(jié)

縱觀全文，筆者從體例、總則、分則中的各方面內(nèi)容，對《上海條例》與《深圳條例》中的不同之處進行了比較梳理，領(lǐng)略兩部法規(guī)如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，做出具有區(qū)域特色的條文規(guī)定。

概括總結(jié)《上海條例》內(nèi)容：將城市更新活動定義為開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動，符合上海區(qū)域區(qū)域亟待開展的城市更新需要。同時，上海城市更新自上而下的“整體引導(dǎo)——區(qū)域評估——更新統(tǒng)籌”更新規(guī)劃體系，平衡了政府部門職能與市場主體作用，并通過層遞進式更新管理機制，最大程度上發(fā)揮各級政府及各部門、更新統(tǒng)籌主體及其他市場主體、物業(yè)權(quán)利人及相關(guān)單位個人此三方主體的分工和作用。而《上海條例》創(chuàng)新探索出的城市更新專家委員會制度，也勢必會成為接下來的更新活動中引人注目的工作內(nèi)容。

9月1日，《上海市城市更新條例》生效。想必上海的城市更新活動很快便會如火如荼地開展，城市更新相關(guān)法律、政策也將層出不窮。我們將一直關(guān)注城市更新發(fā)展動態(tài)，不斷學(xué)習(xí)理論、扎實業(yè)務(wù)研究，做好城市更新法律服務(wù)知識體系的持續(xù)構(gòu)建。