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疫情分區(qū)分級應對標準及復工政策的解讀

    日期:2020-03-30     作者:江凈(社會矛盾化解業(yè)務研究委員會、上海市新閔律師事務所)、林家安(上海市新閔律師事務所)

       根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》相關規(guī)定,突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類,按照事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,可分為一級(特別重大)、二級(重大)、三級(較大)和四級(一般)四個級別。
       2020年1月20日,國家衛(wèi)健委發(fā)布公告,將新型冠狀病毒肺炎納入乙類傳染病,實施甲類防控,意味著此次新冠肺炎疫情被正式宣布屬于特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,并由國務院及其相關部門負責領導組織實施應急工作,各省級人民政府在國務院統(tǒng)一領導和指揮下組織協(xié)調省內應急處置工作。
       一、“分區(qū)分級、精準防控”的實施背景和主要內容

       本次新冠肺炎疫情發(fā)生后,各省級人民政府先后依法啟動了一級響應,今年1月23日,浙江省、廣東省、湖南省首先啟動一級響應;截至25日已有31個省級行政區(qū)域啟動一級響應。隨著新冠肺炎疫情積極向好趨勢的顯現(xiàn),2月21日甘肅省率先由一級響應調整為三級響應;截至3月4日,山西、廣東等8個省份,將應急響應級別由一級調整為二級;甘肅、遼寧等9個省份將應急響應級別由一級調整為三級。3月12日江西、安徽、福建、新疆、青海、西藏等地新冠肺炎確診病例已實現(xiàn)“清零”。

       隨著全國多個省市疫情防控形勢的持續(xù)好轉,2020年2月17日 國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā) 《關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》(以下簡稱《意見》),明確作出了兩方面指示:

      (一)分區(qū)分級,制定差異化的縣域防控措施。

       1、以縣為單位,劃分低、中、高不同防控區(qū)域,明確分級分類的防控策略。低風險地區(qū),實施“外防輸入”策略;中風險地區(qū),實施“外防輸入、內防擴散”策略;高風險地區(qū),實施“內防擴散、外防輸出、嚴格管控”策略。
       2、要劃小管控單元,轄區(qū)內的城鄉(xiāng)社區(qū)、機關、企事業(yè)單位、社會組織和個人均應按要求落實相關防控措施。
       3、湖北省和武漢市要繼續(xù)采取最嚴格的防控措施。北京市要繼續(xù)做好防控工作,確保首都安全。
       (二)差異化防控與有序恢復生產(chǎn)生活秩序相結合。
       1、各省級政府要動態(tài)調整轄區(qū)內低、中、高風險縣區(qū)名單,并根據(jù)情況及時分地區(qū)降低應急響應級別或終止應急響應。
       2、分區(qū)分級落實差異化防控政策,有步驟有計劃地恢復生產(chǎn)生活秩序。高風險地區(qū),根據(jù)疫情態(tài)勢逐步恢復生產(chǎn)生活秩序;中風險地區(qū),盡快有序恢復正常生產(chǎn)生活秩序;低風險地區(qū),全面恢復正常生產(chǎn)生活秩序。2月25日國務院聯(lián)防聯(lián)控機制舉行新聞發(fā)布會,會上再次強調了“分區(qū)、分級、精準復工復產(chǎn)”的含義,并明確了低風險區(qū)“全面恢復生產(chǎn)生活秩序”的具體方向。
       可以說,《意見》對于新形勢下全國疫情防控意義重大,其迅速并明確的指出了在疫情防控步入平穩(wěn)有序期后,防控戰(zhàn)略和工作重心的轉換,在此意義上可以說, 《意見》是疫情防控新階段綱領性、方向性文件 ;另外,在法律層面上,根據(jù)《突發(fā)事件應對法》、《傳染病防治法》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生應急預案》的相關規(guī)定, 《意見》為地方各省市根據(jù)不同情況調整響應級別、采取不同措施,提供了國家層面的最高授權 。

       二、全國各省市“風險地區(qū)”劃定標準

       《意見》要求省級人民政府將縣(市、區(qū))按低風險地區(qū)、中風險地區(qū)、高風險地區(qū)三個等級進行等級評估。但并沒有列明統(tǒng)一的分級標準。根據(jù)目前全國各省市的相關發(fā)文、新聞發(fā)布和紀實報導來看,筆者將目前全國較為通行的風險等級劃分標準、及五大例外省市的劃分標準總結如下表:


省市名稱
疫情風險劃定標準
風險劃定評價指標
全國(除以下五省外)各省市
劃分三個等級
以縣 (市、區(qū))為單位,劃分低風險地區(qū)、中風險地區(qū)、高風險地區(qū)。
 
低風險地區(qū) :本行政區(qū)域內無確診病例,或連續(xù)14天無新增確診病例。
中風險地區(qū) :本行政區(qū)域內14天內有新增確診病例,累計確診病例不超過50例;或累計確診病例超過50例,14天內未發(fā)生聚集性疫情。
高風險地區(qū) :本行政區(qū)域內累計確診病例超過50例,14天內有聚集性疫情發(fā)生。
根據(jù)國務院《意見》要求,依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判。
 
湖北省
A. 依國務院《意見 》將縣 (市、區(qū))劃分三個等級:低風險地區(qū)、中風險地區(qū)、高風險地區(qū)。
 
B. 若干縣 (市、區(qū)) 將本縣 (市、區(qū))轄下的鎮(zhèn)(辦事處、管理區(qū)) 劃分三個等級:低風險地區(qū)、中風險地區(qū)、高風險地區(qū)。
 
 
 
 
 
C. 若干縣 (市、區(qū)) 將所有小區(qū)(村小組)劃分為紅區(qū)、黃區(qū)、綠區(qū)三類區(qū)域。
A:同國務院《意見》
 
 
 
B:各轄區(qū)發(fā)病率(發(fā)病率為按審核時間導出確診病例、疑似病例和無癥狀感染者的合計報告數(shù))、近14日新增確診病例數(shù)、近14日聚集性疫情起數(shù)、在管密接人數(shù)等指標進行評分,對全縣 (市、區(qū))各轄區(qū)新型冠狀病毒肺炎疫情防控風險等級進行評估。
 
C :根據(jù)確診病例、疑似病例、無法排除新冠肺炎的發(fā)熱人員、密切接觸者“四類人員”數(shù)量,將全縣 (市、區(qū)) 的小區(qū)(村小組)劃分為紅區(qū)、黃區(qū)、綠區(qū)三類區(qū)域,三類區(qū)域由各地疫情防控指揮部劃定。
浙江省
以五色圖劃分五個等級: 分別用紅、橙、黃、藍、綠五色對應 高風險、較高風險、中風險、較低風險、低風險地區(qū) 。
 
 
根據(jù)疾病的流行階段和疾病的傳播特點來制作的。 整個評估分為兩個階段
第一個階段 是依據(jù)總病例數(shù)、聚集性指標、連續(xù)幾天沒有確診病例數(shù)、家庭性聚集四個指標對浙江省90個縣市區(qū)總體評估。
第二個階段 再根據(jù)疾病潛伏期的時間,三天進行一次動態(tài)的分析評估,包括新產(chǎn)生的病例數(shù)是多還是少,與歷史情況的比較等。
湖南省
實施 三級五類 防控。
劃分低風險地區(qū)、中風險地區(qū)、高風險地區(qū),中風險地區(qū)再劃分為A、B、C三類。
 
同國務院《意見》
福建省
劃分低風險地區(qū)、中風險地區(qū)(零星散發(fā)疫情區(qū)、一般疫情區(qū)和較多病例疫情區(qū))、高風險地區(qū)等 三大類 。
同國務院《意見》
江西省
 
2 20 日前 ,劃分重、較重、較輕、輕 四種類型
2 20 日后 ,按照疫情防控全國一盤棋的要求,將疫情風險等級也調整 劃分為低風險、中風險、高風險 三個等級 。
2 20 日前 :根據(jù)各縣(市、區(qū))累計確診病例數(shù)、發(fā)病率、本地病例占比、聚集性疫情以及連續(xù)7天無新增確診病例等5個指標情況,以縣域為單元,確定不同縣域風險等級。
2 20 日后 :同國務院《意見》

       三、全國 各省市“分區(qū)分級”對應防控措施和復產(chǎn)復工政策  
       如上文所述,《意見》不僅對差異化的分區(qū)分級防控措施作出了明確要求,還強調了差異化的防控措施要與復產(chǎn)復工相結合,這就說明了現(xiàn)階段各地區(qū)要視情況將復產(chǎn)復工,恢復正常生產(chǎn)生活秩序,作為其防控工作的根本出發(fā)點和目標。
       為此,筆者總結了全國各省市在劃分不同風險等級地區(qū)的地基礎上,所采取的不同的防控措施,以及其對應的復產(chǎn)復工的政策要求。具體參加下表:


省市名稱
對應防控措施
復產(chǎn)復工政策
全國(除以下兩省外)各省市
根據(jù)《意見》要求:
低風險地區(qū) :“外防輸入”

中風險地區(qū):“外防輸入、內防擴散”

高風險地區(qū):“內防擴散、外防輸出、嚴格管控”

根據(jù)《意見》要求:
低風險地區(qū) :全面恢復正常生產(chǎn)生活秩序。
中風險地區(qū) :盡快有序恢復正常生產(chǎn)生活秩序。
高風險地區(qū) :根據(jù)疫情態(tài)勢逐步恢復生產(chǎn)生活秩序。
湖北省
 總體同國務院《意見》要求;
部分區(qū)縣將小區(qū)(村組)按“四類人員”數(shù)量劃分為紅、黃、綠三區(qū),分別采取不同的防控措施。
紅區(qū) 為發(fā)現(xiàn)新增確診病例的小區(qū)(村組)。該區(qū)域內一律嚴格實施整體硬封閉(封閉時間從最新發(fā)現(xiàn)的1例確診病例收治次日算起,持續(xù)14天),除防控工作、緊急就醫(yī)需求等特定人群,其他人員一律不得出入;各類必需品全部實行統(tǒng)一訂購、無接觸式配送;按照消殺規(guī)范做好消殺工作;所有人員一律居家活動,不得外出。
黃區(qū) 為仍有封閉樓棟單元,且未到解封時間的小區(qū)(村小組)。黃區(qū)中,對封閉樓棟單元嚴格實行整體封閉管理,并設置醒目警示標示;其他樓棟單元按照現(xiàn)行相關防控措施進行管控。
綠區(qū) 為符合無疫標準的小區(qū)(村小組)。綠區(qū)中,可適當放寬管控,居住人員可以錯峰在小區(qū)(村小組)范圍內活動,必須佩戴口罩,不得串門、不得聚集。
黃區(qū)、綠區(qū)的小區(qū)可根據(jù)商超、菜場等場所分布情況劃分為3個批次,分8:00-11:00、11:00-14:00、14:00-17:00三個時段允許人員錯峰外出購物。
采取最嚴格的防控措施,對復產(chǎn)復工暫不做要求。
浙江省
同國務院《意見》
低風險地區(qū)(綠) :達到70%以上的復工率。
較低風險地區(qū)(藍) :達到60%以上的復工率。
中風險地區(qū)(黃) :達到50%以上的復工率。
較高風險地區(qū)(橙) :不做要求。
高風險地區(qū)(紅) :不做要求。


       四、結論

       2020年2月24日,國務院聯(lián)防聯(lián)控機制再次發(fā)布《關于依法科學精準做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》(聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)〔2020〕28號文),《通知》在堅持《意見》的原則方針的基礎上,更突出強調了“人員分類管理”、“重點場所防控”、“加強組織領導”等三方面的內容。筆者結合《意見》和《通知》的精神原則,對現(xiàn)階段全國省市差異化的疫情防控以及復工復產(chǎn)政策簡要總結如下:

       1、2月17日《意見》下發(fā)后,全國各省市基本按照《意見》的指示和要求,劃定了高、中、低三級風險區(qū)域,并制定了基本統(tǒng)一的疫情風險劃定標準。

       2、從各省市對《意見》的響應和執(zhí)行措施看,除湖北的工作重點仍在“最嚴格的防控”外,其他各省市均已經(jīng)按照《意見》指示,逐步視情況將工作重心從“嚴格防控”轉向“有序防控下的復產(chǎn)復工”。

       3、從目前各省市的疫情劃分情況以及差異化的防控措施情況來看,湖北省無疑仍是防控的重中之重。其緊盯“四類人員”、并將管控單元下沉至“小區(qū)”“村組”,對其進行區(qū)別管控的措施,與2月24日《通知》中所強調的,在地區(qū)分類的基礎上,加強對“人”的防控,實行“ 人員分類管理”的原則完全契合。

       4、在復產(chǎn)復工政策上,更為積極主動是浙江省,其在五色圖分類防控的基礎上,細化了各級風險區(qū)域復產(chǎn)復工率。浙江省在此次疫情中既是率先啟動一級響應的省市之一,也是率先推出一系列接回復工員工返浙措施的省市之一。

       筆者認為,針對類似浙江省積極復產(chǎn)復工的省市,尤為要注意的是,加強對重點場所的防控。在高、中、低風險區(qū)域并存,防控和復產(chǎn)復工并進的情況下, 除了繼續(xù)加強社區(qū)、農(nóng)村的疫情防控外,更要同時關注“用工單位”、“院?!?、“公共場所”的疫情防控。

       5 、更加強化屬地責任的重要性。盡管目前本輪疫情高峰已經(jīng)過去,但各地疫情的差異化情形明顯,差異化意味著釋放社會活力的空間和危機的醞釀同時存在。

       因此,在縣域差異化防控的新形勢下,一方面,要充分發(fā)揮屬地政府地方管理的靈活優(yōu)勢,另一方面,必須繼續(xù)壓實壓緊屬地政府的責任,加強信息通報、疫情的監(jiān)測評估,強化屬地政府的責任擔當。 



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