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關(guān)鍵詞：天然氣 儲備能力 市場構(gòu)建 資源出讓 市場定價(jià) 政府監(jiān)管 信息公開 制度設(shè)計(jì)
0 引言
近年來，我國天然氣消費(fèi)量快速增長，呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的趨勢。每年的供暖季，各級政府都要絞盡腦汁，提前采取各種措施保障天然氣供應(yīng)，甚至不惜“壓非保民”[1]。研究發(fā)現(xiàn)，儲氣設(shè)施建設(shè)滯后、儲氣能力難以為繼、調(diào)峰應(yīng)急保障不力是造成冬季供氣緊張局面的主要原因[2]，推動儲氣服務(wù)的市場化是實(shí)現(xiàn)儲氣能力提升的基本路徑。2018年4月，國家發(fā)展與改革委員會、國家能源局印發(fā)《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》（以下簡稱《加快儲氣設(shè)施意見》），對供氣企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)提出了量化的儲氣指標(biāo)；2019年6月25日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好2019年能源迎峰度夏工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)加快天然氣儲氣設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊儲氣能力不足的短板；2019年12月9日國家管網(wǎng)公司的成立，有助于油氣體制改革的繼續(xù)深化，為儲氣服務(wù)市場化帶來了新的希望。
在這一背景下研究提高天然氣儲備能力的法規(guī)路徑，既有必要性又有緊迫性。為此，筆者參考國外天然氣儲備的數(shù)據(jù)，基于我國天然氣儲備的政策和實(shí)踐，提出了提高我國天然氣儲備能力的基本思路和立法建議。
1 天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求提高儲備能力
1.1 我國天然氣的儲備狀況
2018年4月《加快儲氣設(shè)施意見》指出，我國天然氣儲氣量顯著低于國際平均水平。儲氣量不足的主要原因在于，天然氣儲備設(shè)施運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變滯后于天然氣產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的步伐[3]，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①市場化的天然氣儲備服務(wù)機(jī)制尚未建立。由于天然氣市場定價(jià)機(jī)制尚未形成、地下儲氣庫等天然氣儲備條件為上游企業(yè)壟斷、政府監(jiān)管職能未能有效發(fā)揮、儲氣合同并不規(guī)范等原因，我國的天然氣儲備服務(wù)市場難以形成，不僅燃?xì)馄髽I(yè)不愿承擔(dān)儲氣義務(wù)，而且獨(dú)立的第三方儲氣企業(yè)也未能出現(xiàn)。②天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再單獨(dú)承擔(dān)儲氣義務(wù)。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的深入，上游市場逐步開放，中游管網(wǎng)獨(dú)立初現(xiàn)，下游市場充分競爭。上游天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再對天然氣儲備進(jìn)行“一肩挑”，下游銷售企業(yè)需要依法獨(dú)立承擔(dān)儲氣義務(wù)。然而，由于習(xí)慣了上游企業(yè)進(jìn)行儲氣調(diào)峰，下游企業(yè)并不具備天然氣儲備的必要設(shè)施和管理經(jīng)驗(yàn)，加之儲氣服務(wù)市場尚未形成，無法購買儲氣服務(wù)，要求下游企業(yè)在短期內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的天然氣儲備必然使其成本驟增、措手不及，導(dǎo)致出現(xiàn)下游企業(yè)違規(guī)操作的狀況。
1.2 對現(xiàn)行儲氣法規(guī)的分類梳理
關(guān)于儲氣義務(wù)的有關(guān)規(guī)定。2018年4月《加快儲氣設(shè)施意見》為供氣企業(yè)和燃?xì)馄髽I(yè)設(shè)定了量化的儲氣指標(biāo)，對地方政府提出儲氣能力的天數(shù)要求。
關(guān)于儲氣價(jià)格的規(guī)定。國家發(fā)展和改革委員會于2016年10月發(fā)布《關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，明確了儲氣服務(wù)實(shí)行市場定價(jià)的政策，對鼓勵投資儲氣設(shè)施具有重要意義。2018年4月《加快儲氣設(shè)施意見》，堅(jiān)持儲氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價(jià)，堅(jiān)持儲氣調(diào)峰成本合理疏導(dǎo)。
關(guān)于政府支持的規(guī)定。2014年4月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布“關(guān)于《加快推進(jìn)儲氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》”、2018年4月發(fā)布《加快儲氣設(shè)施意見》，均要求加大對儲氣設(shè)施建設(shè)的投融資和用地支持力度。2018年5月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的通知》，要求加強(qiáng)儲氣設(shè)施和天然氣管網(wǎng)的相互協(xié)調(diào)。
關(guān)于儲氣合同的規(guī)定。2018年4月《加快儲氣設(shè)施意見》要求在天然氣買賣領(lǐng)域全面推行購銷合同管理。
關(guān)于儲氣模式的規(guī)定。2014年4月發(fā)布的《加快推進(jìn)儲氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》和2018年5月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的通知》，均鼓勵天然氣儲備設(shè)施投資運(yùn)營主體的多元化。
關(guān)于管網(wǎng)互聯(lián)的規(guī)定。2019年5月24日，國家發(fā)展與改革委員會、能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，這份文件替代了之前實(shí)行五年之久的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通和公平接入。
上述關(guān)于儲氣的規(guī)定，總體來看，法律位階都不是很高，也缺乏一些違反義務(wù)的制約性條款，更多的是一些倡導(dǎo)性、引領(lǐng)性的政策?！缎姓幜P法》明確，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能設(shè)立行政處罰。而目前的儲氣規(guī)定，都沒有達(dá)到可以設(shè)立行政處罰的級別，因此，對于未履行天然氣儲備義務(wù)的情況，目前法律責(zé)任比較欠缺，難免在具體實(shí)施中遇到一些障礙。
2 提高天然氣儲備能力的政策路徑
2.1市場機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)引導(dǎo)儲備能力提高
2.1.1 儲氣庫資源應(yīng)當(dāng)競爭出讓
首先，儲氣設(shè)施應(yīng)集中建設(shè)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。雖然立法對下游燃?xì)馄髽I(yè)課以普遍儲氣義務(wù)，但實(shí)踐中卻鮮有燃?xì)馄髽I(yè)完成儲氣指標(biāo)。原因有二：一是我國尚未形成儲氣服務(wù)市場，燃?xì)馄髽I(yè)無法通過市場交易來完成儲氣義務(wù)；二是自建儲氣設(shè)施成本巨大，燃?xì)馄髽I(yè)缺乏相應(yīng)激勵去投資儲氣設(shè)備。正因如此，我們認(rèn)為，應(yīng)該由個(gè)別燃?xì)馄髽I(yè)或者是獨(dú)立第三方集中建設(shè)、運(yùn)營天然氣儲備設(shè)施，這不僅能夠克服分散建設(shè)儲氣設(shè)施所帶來的土地占用、成本高企、風(fēng)險(xiǎn)劇增等問題，而且利于提高儲氣設(shè)施管理和運(yùn)營的效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。儲氣設(shè)施建成之后，儲氣企業(yè)可以與其他企業(yè)簽訂租賃合同，出租儲氣空間，也可以自營天然氣銷售業(yè)務(wù)，獲得經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)證明，集中建設(shè)儲氣設(shè)施的效果遠(yuǎn)優(yōu)于下游燃?xì)馄髽I(yè)分散建設(shè)的效果。
其次，儲氣庫資源競爭出讓構(gòu)成集中建設(shè)前提。建設(shè)儲氣設(shè)施需要儲氣庫資源。相比于高壓儲氣罐、LNG儲氣罐而言，[4]枯竭油氣藏、地下鹽穴等儲氣庫具有成本低、儲氣量大的優(yōu)勢，是我國天然氣大規(guī)模儲備的更優(yōu)選擇（見表1）。[5]然而，由于國內(nèi)枯竭油氣藏基本是由三大國有石油公司開采后形成的，三大石油公司不會主動退出或出售枯竭油氣藏，使得其他投資主體無法利用枯竭油氣藏來建設(shè)儲氣庫，導(dǎo)致儲氣庫資源的閑置和浪費(fèi)。因此，我們認(rèn)為有必要建立地下儲氣庫資源的競爭出讓制度。[6]以枯竭油氣藏為例，應(yīng)將枯竭油氣藏設(shè)立為一種新的礦權(quán)，通過招標(biāo)、拍賣等方式競爭出讓，三大國有油氣企業(yè)并不當(dāng)然取得枯竭油氣藏資源的礦權(quán)；鼓勵采礦權(quán)人在油氣開采期間同步建設(shè)儲氣庫，待開采期結(jié)束后設(shè)立為新礦種競爭出讓。
儲氣類型 |
天然氣狀態(tài) |
優(yōu)點(diǎn) |
缺點(diǎn) |
投資成本 （元/M3） |
枯竭油氣藏 |
氣態(tài)，常溫高壓 |
1.容量大； 2.現(xiàn)有設(shè)施再利用； 3.密封性已知； |
1.老舊設(shè)施； 2.儲層特性有待進(jìn)一步研究； 3.墊底氣不可回收； |
0.84-3.3 |
鹽穴 |
氣態(tài)，常溫高壓 |
1.容量大 |
1.需要勘探； 2.環(huán)境監(jiān)測； 3.墊底氣僅部分可回收； |
2.5-5.0 |
液化天然氣儲罐 |
液態(tài)，低溫常壓 |
1.高產(chǎn)能和靈活的周期性（取決于氣化廠產(chǎn)能和配套氣化能力）； 2.中小容量； |
1.建造和維護(hù)成本較高； 2.需要與其他建筑物保持安全距離； |
6.7-10.0 |
表1 不同類型儲氣方式優(yōu)缺點(diǎn)對比
2.1.2加大儲氣服務(wù)市場定價(jià)力度
我們認(rèn)為，獨(dú)立的儲氣服務(wù)應(yīng)該加大市場定價(jià)力度。首先，雖然天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，但是儲氣設(shè)施一般不具有自然壟斷屬性。對于自然壟斷的管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，一般實(shí)行政府定價(jià)和公平開放政策；而不具有自然壟斷屬性的儲氣設(shè)施，可以實(shí)行市場定價(jià)，不執(zhí)行公平開放政策。其次，儲氣設(shè)施項(xiàng)目眾多，儲氣規(guī)模大小不一，儲氣成本高低不等，價(jià)格主管部門很難對每個(gè)項(xiàng)目逐一核定成本并制定符合市場要求的價(jià)格。再次，在儲氣庫短缺的形勢下，政府開放儲氣服務(wù)價(jià)格，短期內(nèi)將使掌握優(yōu)質(zhì)儲氣庫建設(shè)資源的企業(yè)獲得較高收益，有利于鼓勵企業(yè)投資儲氣庫建設(shè)。最后，對儲氣服務(wù)實(shí)行市場定價(jià)，企業(yè)自負(fù)盈虧，可以避免所謂“政策性虧損”。[7]此外，國家管網(wǎng)公司的成立，有助于形成上游天然氣資源多主體供應(yīng)、下游銷售市場充分競爭的格局，推動天然氣價(jià)格的市場化，為儲氣服務(wù)價(jià)格市場化提供了有利條件。
當(dāng)然，儲氣服務(wù)實(shí)行市場定價(jià)的前提是儲氣設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營、儲氣企業(yè)有效競爭。如果儲氣設(shè)施與自然壟斷的管道運(yùn)輸設(shè)施捆綁經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)與管道設(shè)施一起實(shí)行政府定價(jià)；如果單一儲氣庫運(yùn)營企業(yè)壟斷整個(gè)供氣地區(qū)的儲氣庫建設(shè)資源和儲氣服務(wù)市場，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行價(jià)格管制。[8]
2.2 政府履行職責(zé)推動儲備能力提高
2.2.1 政府履行監(jiān)督管理職責(zé)
首先，政府事前監(jiān)管降低安全隱患。一方面，政策法規(guī)對于在短期內(nèi)形成一定規(guī)模儲氣能力的強(qiáng)制性要求，將促進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)或獨(dú)立第三方加快儲氣設(shè)施建設(shè)，但在建設(shè)中可能存在安全風(fēng)險(xiǎn)評估不足的問題，增加安全隱患。另一方面，現(xiàn)行立法要求各行政區(qū)域獨(dú)立形成儲氣能力，每個(gè)城市周邊都將建設(shè)數(shù)量繁多的儲氣罐，這就進(jìn)一步提高了發(fā)生事故的可能性。正因如此，我們認(rèn)為，政府主管部門應(yīng)該履行事前監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對儲氣設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的安全審查力度，以降低設(shè)備安全隱患。盡管現(xiàn)行規(guī)定要求城建、安監(jiān)等部門加快項(xiàng)目審批速度，但是項(xiàng)目審批中的安全審查環(huán)節(jié)仍然是不可或缺的。[9]
其次，政府事后監(jiān)管確保天然氣儲備。雖然儲氣庫資源的競爭出讓和儲氣服務(wù)的市場定價(jià)，有助于引導(dǎo)企業(yè)投資儲氣設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，但是僅依靠市場調(diào)節(jié)尚不足以實(shí)現(xiàn)天然氣儲備的目標(biāo)。在儲氣目標(biāo)逐步合理和儲氣市場日趨完善的前提下，政府應(yīng)該加強(qiáng)對儲氣市場的監(jiān)督管理，以確保企業(yè)履行儲氣義務(wù)。[10]監(jiān)管的主要方式是督促市場主體履行供氣合同，并對沒有完成儲氣要求的企業(yè)課以罰款，增加其違法成本。
2.2.2政府履行信息公開義務(wù)
儲氣設(shè)施建設(shè)投資巨大，為了保證投資收益，企業(yè)決策需要大量信息支持，例如本地區(qū)儲氣市場規(guī)模、調(diào)峰和應(yīng)急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價(jià)格、已建儲氣能力等。[11]然而，單個(gè)企業(yè)信息搜集能力有限，很難獲得儲氣庫建設(shè)決策所必須的足夠市場信息，投資決策往往具有盲目性。政府主管部門可以通過行業(yè)統(tǒng)計(jì)、企業(yè)申報(bào)等渠道獲得相關(guān)信息，在保護(hù)商業(yè)秘密、不對信息提供企業(yè)經(jīng)營活動造成不利影響的前提下，政府主管部門應(yīng)當(dāng)盡量公開天然氣行業(yè)發(fā)展信息，為企業(yè)投資決策提供信息支持。
政府主管部門提供公開信息服務(wù)的方式多種多樣，既可以是定期發(fā)布行業(yè)信息，又可以是制定和公布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一方面，政府主管部門應(yīng)當(dāng)成立專門的情報(bào)機(jī)構(gòu)，專職搜集、整理和統(tǒng)一發(fā)布行業(yè)信息，幫助政府主管部門、能源企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)正確決策，引導(dǎo)包括天然氣在內(nèi)的整個(gè)能源行業(yè)健康發(fā)展。[12]政府通過公開信息服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)自主決策、投資并承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，讓市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，符合十八屆三中全會決議的精神，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的理念和要求。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)把天然氣儲備設(shè)施作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入地方發(fā)展規(guī)劃，對儲氣設(shè)施建設(shè)用地有限予以支持，幫助企業(yè)解決儲氣設(shè)施建設(shè)選址和用地問題。[13]需要強(qiáng)調(diào)的是，由于儲氣設(shè)施建設(shè)投資巨大、市場風(fēng)險(xiǎn)較高，政府主管部門在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)要充分尊重企業(yè)的經(jīng)營決策權(quán)，避免政府替代企業(yè)進(jìn)行投資決策。
2.3法律制度完善奠基儲備能力提高
2.3.1明確儲氣義務(wù)
首先，儲氣義務(wù)需要立法規(guī)范。在有效競爭的天然氣市場，下游企業(yè)既可以自建儲氣設(shè)施儲備天然氣，委托儲氣庫企業(yè)代儲天然氣，又可以在供氣合同中約定由上游企業(yè)負(fù)責(zé)保供、調(diào)峰。上游企業(yè)根據(jù)供氣合同約定承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任的，收取調(diào)峰氣價(jià)，回收儲氣成本。無論是下游企業(yè)自建儲備還是委托上游企業(yè)調(diào)峰，都會產(chǎn)生儲氣需求，促進(jìn)儲氣設(shè)施建設(shè)。儲氣價(jià)格將成為上下游企業(yè)分配儲氣義務(wù)的自動平衡器。然而，由于有效競爭的天然氣市場在我國尚未形成，政府對天然氣銷售價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格管制，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制無法發(fā)揮作用，只能通過法律在上下游企業(yè)之間強(qiáng)制分配儲氣和調(diào)峰義務(wù)。為此，2018年4月《加快儲氣設(shè)施意見》對企業(yè)間的責(zé)任劃分進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。
其次，儲氣規(guī)定需要進(jìn)行完善?，F(xiàn)行規(guī)定要求上游企業(yè)和城市燃?xì)馄髽I(yè)在2020年底前分別形成10%和5%的應(yīng)急儲氣能力。我們認(rèn)為，這一規(guī)定應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善：
一是應(yīng)該從下游企業(yè)著手規(guī)定供氣義務(wù)?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第17條規(guī)定，“燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)向燃?xì)庥脩舫掷m(xù)、穩(wěn)定、安全供應(yīng)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)?/span>”。由此可見，承擔(dān)供氣義務(wù)的首要主體應(yīng)該是下游城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)。由于下游企業(yè)比上游企業(yè)更了解當(dāng)?shù)厥袌龅挠脷庖?guī)模和調(diào)峰、保供需求，由下游企業(yè)根據(jù)實(shí)際需要與上游企業(yè)簽訂供氣合同，約定供氣、儲氣和調(diào)峰義務(wù)，不僅能夠更為準(zhǔn)確的確定上游企業(yè)的義務(wù)，而且利于稀缺儲氣庫資源的高效利用。在合同機(jī)制下，調(diào)峰氣價(jià)非常重要，既是對上游企業(yè)儲氣成本的合理補(bǔ)償，也是對下游企業(yè)的必要約束。
二是應(yīng)該規(guī)定合理的儲氣目標(biāo)。首先，應(yīng)該關(guān)注建設(shè)周期。按照國外經(jīng)驗(yàn)，地下儲氣庫的建設(shè)，一般需經(jīng)歷15年左右的初期階段、40年左右的快速發(fā)展階段，才能進(jìn)入平穩(wěn)階段，這是一個(gè)比較漫長的過程。我國的地下儲氣庫經(jīng)過20多年的建設(shè)，現(xiàn)處于快速發(fā)展階段，若要建成10%消費(fèi)量的調(diào)峰儲備能力，預(yù)計(jì)仍需15至20年。因此，在制定儲氣目標(biāo)時(shí)需要考慮建設(shè)周期因素，確保目標(biāo)的合理性、可行性。其次，應(yīng)該關(guān)注地域差異。我國天然氣用氣量呈現(xiàn)出明顯的地域差異，如南方地區(qū)用氣高峰往往在夏季，因?yàn)槟戏较募酒毡槭褂每照{(diào)制冷，所以用電需求較大，對應(yīng)的對天然氣發(fā)電要求也是較高的；而北方地區(qū)用氣高峰一般都在冬季，因?yàn)楸狈蕉敬嬖诘娜∨枨髮硖烊粴庀M(fèi)量的迅速上升。在制定建設(shè)目標(biāo)時(shí)不應(yīng)該簡單實(shí)施“一刀切”，應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異的情況因地制宜。再次，應(yīng)該關(guān)注儲氣模式。在LNG 接收站儲罐和地下儲氣庫的選擇上，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的地質(zhì)條件，計(jì)算建設(shè)成本，不僅要考慮固定成本，而且要考慮變動成本。
2.3.2規(guī)范用氣合同
盡管立法明確了上下游企業(yè)的儲氣義務(wù)和保供責(zé)任，但由于上游企業(yè)的市場壟斷地位，以及缺少規(guī)范合同的限制，上游企業(yè)必然通過各種方式逃避儲氣義務(wù)。因此，應(yīng)該制定標(biāo)準(zhǔn)合同以明確各方權(quán)利義務(wù)。
具體來說，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，主管部門應(yīng)當(dāng)組織制定供氣、運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合同和安全供氣服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并與普通服務(wù)、非歧視服務(wù)、價(jià)格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用優(yōu)勢地位逃避保供義務(wù)、強(qiáng)迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款，排除己方保供責(zé)任。盡管標(biāo)準(zhǔn)合同不具有法律拘束力，但它能夠?yàn)殡p方提供一個(gè)符合公平原則的合同范本，供各方參考。如果供氣企業(yè)擅自修改標(biāo)準(zhǔn)合同，強(qiáng)迫用戶簽訂不公平的合同條款，排除用戶權(quán)利、加重用戶義務(wù)，用戶可以援引合同法規(guī)定請求法院認(rèn)定該條款無效。主管部門根據(jù)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況對標(biāo)準(zhǔn)合同進(jìn)行修訂，不受立法程序的限制。
2.3.3推動管網(wǎng)互聯(lián)
管道第三方公平準(zhǔn)入是制約儲氣設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵因素。儲氣設(shè)施只有加入管網(wǎng)系統(tǒng)中，與其他設(shè)施節(jié)點(diǎn)形成聯(lián)動，才能真正發(fā)揮儲氣、調(diào)峰的功能。[14]
2019年3月19日，中央深改委審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，明確提出將組建石油天然氣管網(wǎng)公司，推動管網(wǎng)全面互聯(lián)互通。2019年5月24日，國家發(fā)改委、能源局、住建部、市場監(jiān)管總局四部委聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，突出強(qiáng)調(diào)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)必須主動提前公開剩余能力，這與2014年的試行辦法規(guī)定的“剩余能力信息依申請公開”相比，出現(xiàn)比較大的調(diào)整，這樣更便于用戶了解開放信息，更大程度地推動公平開放。
2019年12月9日，國家管網(wǎng)公司正式成立。新成立的公司獨(dú)立經(jīng)營油氣管輸服務(wù)，不與上游或下游企業(yè)捆綁，不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。如果國家管網(wǎng)公司能夠按照《監(jiān)管辦法》的要求，對第三方實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入，那么就能從很大程度上打消社會資本投資儲氣設(shè)施的顧慮，[15]為推動儲氣服務(wù)市場化、提高天然氣儲備能力奠定基礎(chǔ)。
3 結(jié)論
毫無疑問，天然氣儲備對完善天然氣產(chǎn)業(yè)鏈、保障天然氣供應(yīng)安全、提高天然氣企業(yè)運(yùn)營效率和經(jīng)濟(jì)效益具有不可替代的作用?，F(xiàn)階段我國天然氣儲備不足，調(diào)峰應(yīng)急能力羸弱，已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。為了突破這一瓶頸，立法者提出了明確的、可量化的儲氣指標(biāo)，意欲通過強(qiáng)制性規(guī)范為企業(yè)課以法定儲氣義務(wù)，然而從現(xiàn)實(shí)的情況來看，效果不佳。
我們認(rèn)為，推動儲氣服務(wù)的市場化才是實(shí)現(xiàn)儲氣能力提升的路徑選擇。首先需要市場機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過競爭出讓儲氣庫資源、推行儲氣服務(wù)市場定價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)投資儲氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)營；其次需要政府職能的充分發(fā)揮，通過政府監(jiān)管和信息公開，確保企業(yè)履行儲氣義務(wù)；法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)該圍繞儲氣市場構(gòu)建，從明確儲氣義務(wù)、規(guī)范供氣合同、推動管網(wǎng)互聯(lián)等方面展開。只有堅(jiān)持儲氣服務(wù)市場化這根主線不動搖，才能真正實(shí)現(xiàn)儲氣能力的全面提升，從而滿足天然氣產(chǎn)業(yè)鏈跨越式發(fā)展的需求。
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