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（本論文由上海律協(xié)環(huán)境資源業(yè)務(wù)研究委員會(huì)上傳并推薦）
【關(guān)鍵詞】：污染場(chǎng)地 土壤修復(fù) 污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）
2010年11月，一篇《武漢化工廠舊址建經(jīng)適房住戶不知污染風(fēng)險(xiǎn)》的新聞引起的極大的關(guān)注，在繼交通安全、食品安全之后，人們又把目光轉(zhuǎn)向了居住安全上。本文將以武漢事件為引子，從法律角度，探討污染場(chǎng)地的評(píng)估與修復(fù)的問(wèn)題。
一、 污染場(chǎng)地上的經(jīng)濟(jì)適用房案例介紹
武漢長(zhǎng)江明珠小區(qū)主要用于安置拆遷戶和一些符合經(jīng)適房條件的居民，2008年9月，該小區(qū)未經(jīng)環(huán)保區(qū)的環(huán)評(píng)修復(fù)手續(xù)而開工建設(shè)，在建設(shè)過(guò)程中，委托中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）環(huán)境評(píng)價(jià)研究所進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估，結(jié)果顯示該項(xiàng)目場(chǎng)地存在金屬銻污染和局部有機(jī)物污染。當(dāng)武漢市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)該地塊違規(guī)建設(shè)后，小區(qū)已基本建成，并部分交付給居民。為此，武漢市環(huán)保局只能要求建設(shè)單位積極補(bǔ)救。經(jīng)過(guò)覆膜法的土壤修復(fù)，2010年9月，武漢市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站出具環(huán)保驗(yàn)收?qǐng)?bào)告合格，但至今，武漢市環(huán)保局尚未進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收。
新聞曝光后，引起了當(dāng)?shù)卣?、居民及各方環(huán)保團(tuán)體的高度重視。各方的評(píng)論及關(guān)注焦點(diǎn)大多集中在“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”上，認(rèn)為該項(xiàng)目在開工時(shí)沒(méi)有完成環(huán)評(píng)是本次事件的最大要點(diǎn)，但是本次污染事件最重要的問(wèn)題其實(shí)發(fā)生在更前端的：污染場(chǎng)地在收回時(shí)，應(yīng)當(dāng)完成土壤調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及修復(fù)的工作。為了更好的了解本案，首先介紹一下什么是“污染場(chǎng)地”，即什么樣的土地需要進(jìn)行土壤修復(fù)？土地污染在中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。中國(guó)世界加工廠的產(chǎn)業(yè)定位以及對(duì)污染控制措施的不當(dāng)是導(dǎo)致土地污染的重要原因。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，一些原來(lái)被工業(yè)企業(yè)占用甚至污染的土地需要進(jìn)行再開發(fā)，在這過(guò)程中,由于對(duì)土地污染問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足及污染清除工作不到位，又造成了一些環(huán)境污染事件。這些事件的發(fā)生促進(jìn)中國(guó)政府和公眾對(duì)于污染場(chǎng)地再開發(fā)中的環(huán)境問(wèn)題的重視。污染場(chǎng)地的修復(fù)制度作為一個(gè)重大的影響民生的環(huán)境保護(hù)制度必須要加快立法，否則像武漢類似的毒地事件必將頻發(fā)，已經(jīng)在武漢、南京等多地出現(xiàn)。
在污染場(chǎng)地的立案方面，最有針對(duì)性的是環(huán)保部2009年6月出臺(tái)的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，根據(jù)該《征求意見(jiàn)稿》第三條“本辦法所稱污染場(chǎng)地是指因從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置有害廢棄物，以及從事礦山開采等活動(dòng)，使土壤受到污染的土地?！睏l文中規(guī)定的污染場(chǎng)地有三種，其一是“有毒有害物質(zhì)”，其二是“有害廢棄物”，其三是“礦山開采”，這也就說(shuō)明并不是所有的工廠企業(yè)都屬于可能成為污染場(chǎng)地的范圍。在本案中，因該地塊原來(lái)是化工廠，按照一般常規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于三種情況中的第一種情況——“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、貯存有毒有害物質(zhì)”。
二、 “毒地”事件頻出的原因分析
（一）我國(guó)在污染場(chǎng)地方面的立法缺失
目前，我國(guó)涉及污染場(chǎng)地土壤修復(fù)方面的文件主要有兩個(gè)，一個(gè)是2004年原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》，其中規(guī)定“所有產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)時(shí)，必須經(jīng)具有省級(jí)以上質(zhì)量認(rèn)證資格的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門對(duì)原址土地進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，報(bào)送省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門審查，并依據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案?！?/span>
另一個(gè)是2008年環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》，其中規(guī)定“對(duì)污染企業(yè)搬遷后的廠址和其他可能受到污染的土地進(jìn)行開發(fā)利用的，環(huán)保部門應(yīng)督促有關(guān)責(zé)任單位或個(gè)人開展污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確修復(fù)和治理的責(zé)任主體和技術(shù)要求，監(jiān)督污染場(chǎng)地土壤治理和修復(fù)，降低土地再利用特別是改為居住用地對(duì)人體健康影響的風(fēng)險(xiǎn)?！?/span>
通過(guò)上述條文可以看出雖然我國(guó)環(huán)保部門已經(jīng)注意到污染場(chǎng)地的問(wèn)題，并出臺(tái)了一些文件來(lái)規(guī)范污染場(chǎng)地評(píng)估與修復(fù)，但這些文件過(guò)于原則性、政策性和指導(dǎo)性，并沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)，并且沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)某些受污染或破壞的場(chǎng)所是不是需要修復(fù)，修復(fù)到什么程度等問(wèn)題均沒(méi)有詳細(xì)、具體的強(qiáng)制性規(guī)定，主要依靠企業(yè)的主觀能動(dòng)性去修復(fù)。由于環(huán)境修復(fù)需要較大的費(fèi)用，從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)看，大多數(shù)企業(yè)不會(huì)自發(fā)進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、評(píng)估與修復(fù)。因此，很多較易修復(fù)的受污染和破壞的環(huán)境都無(wú)法按時(shí)得以修復(fù)，造成環(huán)境功能下降甚至喪失。
（二）我國(guó)土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較為滯后
目前我國(guó)法律上規(guī)定的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，只有1995年制定的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)只包含了8種重金屬、2種農(nóng)藥。主要針對(duì)農(nóng)用地土壤保護(hù)，但并不適用于城市居住和商業(yè)用地的場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)。正由于沒(méi)有一個(gè)全面、明確的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，又由于各地的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)跟一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、地理、氣候、人文以及政策、環(huán)境修復(fù)技術(shù)、資金等方面情況息息相關(guān)，因而，各地企業(yè)在對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行土壤修復(fù)時(shí)所適用的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，有的適用美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、有的適用荷蘭。如此以來(lái)，企業(yè)與環(huán)保部門因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不一而無(wú)所適從。對(duì)于造成污染的企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)法判斷廠區(qū)內(nèi)的土壤是否需要修復(fù)，修復(fù)時(shí)不知應(yīng)修復(fù)到何種程度；對(duì)于環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，對(duì)于每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)達(dá)到的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，有的標(biāo)準(zhǔn)高，有的標(biāo)準(zhǔn)低。隨著大部分工業(yè)企業(yè)搬離市區(qū)，而這些土地又多用來(lái)建設(shè)住宅或商場(chǎng)等，有一個(gè)具體、明確、嚴(yán)格的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保證土壤安全、居住安全十分必要。
（三）環(huán)保部門在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的弱勢(shì)地位
在上述武漢經(jīng)適房事件中，房地產(chǎn)商武漢市江岸區(qū)房地產(chǎn)公司在開工建設(shè)長(zhǎng)江明珠小區(qū)前，分別于2005年2月、2005年10月獲得武漢市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、城市規(guī)劃局、國(guó)土資源局、房產(chǎn)局等部門批準(zhǔn)。但在上述多個(gè)“批準(zhǔn)”部門中，唯獨(dú)沒(méi)有環(huán)保局，也沒(méi)有環(huán)評(píng)批復(fù)手續(xù)的介紹，武漢市環(huán)保局是在小區(qū)已經(jīng)初步建成后，才發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目是違法開工。由此看出，環(huán)保部門在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的弱勢(shì)地位?，F(xiàn)實(shí)生活中遇見(jiàn)的實(shí)際情況是，政府在收回工業(yè)用地再開發(fā)時(shí)根本不注重場(chǎng)地污染問(wèn)題，只關(guān)心盡快的征收回土地，完成對(duì)企業(yè)的搬遷工作，然后盡快對(duì)該地塊重新開發(fā)。環(huán)保部門也沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)到相應(yīng)的土地征收工作中。由于企業(yè)環(huán)保意識(shí)還很單薄，特別是在土地利用方式改變的情況下，土地受讓方一般是從土地儲(chǔ)備中心競(jìng)拍到土地，對(duì)于該土地之前的狀況不甚了解，一般想當(dāng)然的認(rèn)為這塊土地是干凈的，無(wú)污染的，可以立即使用的。企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)的輕視，加上環(huán)保部門在監(jiān)管環(huán)節(jié)的脫節(jié)，就導(dǎo)致“毒地”未經(jīng)處理就再利用事件的頻繁發(fā)生。
（四）形式大于實(shí)質(zhì)的行為方式
上述武漢經(jīng)適房事件中，房地廠商在小區(qū)已經(jīng)開建后，才開展環(huán)境調(diào)查評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)有污染的問(wèn)題后，雖然積極補(bǔ)救的態(tài)度非常好，但終歸效果力不從心。因在修復(fù)時(shí)住宅已基本建成，只能在還未開發(fā)的空地上進(jìn)行土壤修復(fù)：用塑料膜覆蓋住受污染的土地，再將運(yùn)來(lái)的安全的土壤覆蓋在膜上。這種物理修復(fù)方法最簡(jiǎn)單也最經(jīng)濟(jì)，但有二次污染的可能，如隔離膜破損，植物的根系穿透隔離膜等，若在開工前就進(jìn)行修復(fù)，則可以用另外的方法，更好的修復(fù)受污染土壤。像這個(gè)事件的房地產(chǎn)商還算有環(huán)保意識(shí)，邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)，更多的企業(yè)則直接忽視環(huán)評(píng)這個(gè)步驟，實(shí)踐中，環(huán)評(píng)制度形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)。
三、 從居民居住安全角度考慮，必須采取措施盡快立法
（一）加快立法程序，推進(jìn)征求意見(jiàn)稿盡快出臺(tái)
現(xiàn)在污染場(chǎng)地問(wèn)題已經(jīng)引起重視，我國(guó)正加強(qiáng)立法，環(huán)保部已經(jīng)起草了一系列的有關(guān)土壤污染與修復(fù)的征求意見(jiàn)稿，包括《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》、《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)基準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》、《污染場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則（征求意見(jiàn)稿）》、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則（征求意見(jiàn)稿）》。
這些征求意見(jiàn)稿不僅更新了土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，讓企業(yè)和有關(guān)的環(huán)境部門有法可依，并且對(duì)污染場(chǎng)地的調(diào)查，監(jiān)測(cè)，修復(fù)等各環(huán)節(jié)都做了規(guī)定，特別是《暫行辦法》，將污染場(chǎng)地何時(shí)應(yīng)進(jìn)行調(diào)查修復(fù)，調(diào)查的范圍以及修復(fù)的程序都予以列明，其中，最具意義的一點(diǎn)是該《暫行辦法》將企業(yè)的行為與環(huán)評(píng)制度銜接了起來(lái)，這點(diǎn)體現(xiàn)在第二十七條：其規(guī)定有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門不得批準(zhǔn)涉及該污染場(chǎng)地的新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件：1、未將污染場(chǎng)地土壤環(huán)境調(diào)查報(bào)告報(bào)所在地環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的； 2、未將污染場(chǎng)地土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)文件報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的； 3、未將污染場(chǎng)地土壤治理修復(fù)技術(shù)文件或治理與修復(fù)后的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告報(bào)縣級(jí)以上地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的； 4、未實(shí)施污染場(chǎng)地土壤治理與修復(fù)方案，或?qū)嵤┲卫砼c修復(fù)方案后未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以及治理與修復(fù)過(guò)程中違法環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)定。這個(gè)規(guī)定就使污染場(chǎng)地若要進(jìn)行新建擴(kuò)建改建項(xiàng)目，就必須進(jìn)行土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估，有污染的需評(píng)估和修復(fù)。將環(huán)評(píng)作為上述行為的前置條件，從另一種意義上說(shuō)，環(huán)評(píng)有了強(qiáng)制性，這樣，可以從源頭上解決污染場(chǎng)地修復(fù)的問(wèn)題，讓土地受讓的企業(yè)拿到放心干凈的土地。
但是上述征求意見(jiàn)稿中，第二條所適用的范圍規(guī)定“本辦法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)，污染場(chǎng)地土地利用方式或土地使用權(quán)人變更時(shí)，場(chǎng)地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)等活動(dòng)的監(jiān)督管理。 ”但對(duì)于沒(méi)有變更卻已經(jīng)污染的場(chǎng)地的評(píng)估和修復(fù)就沒(méi)有規(guī)定，廠區(qū)內(nèi)有時(shí)也建有宿舍、食堂等生活設(shè)施，若不對(duì)污染的場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)，如何保證廠區(qū)內(nèi)員工的健康安全呢？目前，該《暫行辦法》是在征求意見(jiàn)階段，希望最后生效的文件能夠規(guī)定這方面的內(nèi)容。
（二）加大宣傳力度，提高企業(yè)的環(huán)保意識(shí)
雖然有了上述系列的文件，但他們還處在征求意見(jiàn)階段，沒(méi)有法律效力，也不知何時(shí)實(shí)施，目前，對(duì)于污染場(chǎng)地的調(diào)查評(píng)估多數(shù)是看企業(yè)的自覺(jué)性。對(duì)于污染場(chǎng)地的出讓方來(lái)說(shuō)，修復(fù)污染場(chǎng)地既是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也是其自身應(yīng)履行的義務(wù)。根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，污染企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)，即使沒(méi)有及時(shí)修復(fù)，受讓污染場(chǎng)地的企業(yè)也可以向污染企業(yè)進(jìn)行索賠。對(duì)于污染場(chǎng)地受讓方來(lái)說(shuō)，前期對(duì)土壤進(jìn)行調(diào)查評(píng)估也至關(guān)重要，在《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》中規(guī)定“ 造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實(shí)不能確定造成污染的單位或者個(gè)人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)修復(fù)和治理；該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理?！笔茏屓巳魧?duì)受讓的土壤沒(méi)有進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，一旦該土壤是污染場(chǎng)地，則在無(wú)法確定責(zé)任人的情況下肩負(fù)起修復(fù)和治理的責(zé)任，這無(wú)疑增加了自身的成本。因此，無(wú)論是出讓方還是受讓方，都應(yīng)重視污染場(chǎng)地的調(diào)查評(píng)估和修復(fù)。
同樣，環(huán)保部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)污染場(chǎng)地的監(jiān)督管理，跟蹤企業(yè)搬遷，或土地利用方式變化等行為，在企業(yè)不能自律的情況下，及時(shí)予以更正。
歸根結(jié)底，造成現(xiàn)在“毒地”事件頻發(fā)的原因是由于關(guān)于土壤的立法的滯后，我國(guó)已經(jīng)有了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，卻沒(méi)有《土壤污染防治法》，因此不僅是上述眾多征求意見(jiàn)稿應(yīng)盡快出臺(tái)，我國(guó)也應(yīng)該加快腳步醞釀《土壤污染防治法》，從法律的高度來(lái)保護(hù)土壤環(huán)境。
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