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農村集體經濟組織是一類我們即熟悉又陌生的組織形態(tài)。說熟悉，是因為在涉及集體土地管理的相關法律條文（如《土地管理法》、《土地承包法》等）中常常會提到這類組織。說陌生，是因為，對何為“農村集體經濟組織”實際上缺乏一個明確的定義。實踐中，不少人會將村民委員會和農村集體經濟組織這兩類組織混為一談。甚至有不少法律從業(yè)人員也將農村集體經濟組織和村民委員會簡單的劃上等號。之所以會產生這樣的誤解，倒不見得完全是因為專業(yè)上的荒疏。這種誤解和改革開放以來農村集體經濟組織長期以來“在法律上未能得到主體資格的確認”有很大的關系，也和村民委員的職能與農村集體經濟組織的職能之間存在交叉有很大的關系。正是如此，《民法典》的頒布為確立農村集體經濟組織的法律地位，推動農村經濟發(fā)展有著重要的價值。
一、農村集體經濟組織和村民委員會的歷史淵源
現行《憲法》第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”?？梢?，農村集體所有制經濟是我國以生產資料社會主義公有制為基礎的社會主義經濟制度中基礎且特有的一種經濟形態(tài)。根據《憲法》第八條規(guī)定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。由此可知，農村集體經濟組織的基本組織形態(tài)是“合作社”。
立法上最早對我國農村集體所有制經濟形態(tài)的表述見于1954年的《憲法》。1954年《憲法》第五條規(guī)定，“中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”。根據1954年《憲法》相關表述，合作社是集體所有制經濟的主要組織形式。其后出現的人民公社實際上是當時已經出現的農業(yè)生產合作社（又可分為初級社、高級社）的高級形態(tài)，是農村集體經濟組織的具體實踐（1958年，中共中央發(fā)布《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織，人民公社運動進入高潮。到1958年10月底，百分之九十九的農戶加入了人民公社）。
所以，我國農村集體經濟組織的歷史可以追溯到上個世紀50年代的農業(yè)生產合作社、人民公社時期，肇始于上個世紀50年代的農村合作化運動。1954年《憲法》中關于“合作社所有制”的構想可以說是我國對集體經濟組織形式的一次重要的頂層設計和探索。人民公社、生產大隊、生產隊的三級體系就此建立。
人民公社作為一種“政社合一”的體制很長一段時間內是中國農村基層社會管理和組織生產活動的基本單位。直到改革開放、農村土地聯產承包制改革后，人民公社才陸續(xù)取消，取而代之的是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的行政單位。生產大隊和生產隊亦陸續(xù)改組為村和村民小組。1984年國務院下發(fā)《關于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》正式宣告了人民公社這一組織形式成為了歷史。人民公社雖然不復存在，但農村土地股份合作制改革基礎上產生的各類經濟合作社卻留存了下來。
相較于農村集體經濟組織的“歷史悠久”，村民委員會其實是改革開放后的產物。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式確立了村委會這樣一級農村基層群眾自治組織。
二、農村集體經濟組織的制度困境
人民公社是一個“政社合一”的組織，既負責農村基層的行政管理和公共服務（社會管理職能），又負有集體資產管理、農村經濟發(fā)展和農村生產管理的職能（經濟管理職能）。其實，社會管理和經濟管理的雙重職能設置恰恰是立足于農村社會發(fā)展的現實要求。農村社會既有社會管理的要求，又有集體資產管理、集體資產保值增值、農村經濟發(fā)展的要求，就這兩點要求而言，即便是在當前也沒有什么不同。
從社會管理和經濟管理的角度來分析，我國城市和國有土地上主管部門的社會管理和經濟管理職能的分工已經非常明晰了。街道、居民委員會的主要職能是社會管理，經濟管理的職能由國有資產管理機構、區(qū)縣以上政府及工作部門、經濟園區(qū)管理機構等來負責。
但農村的社會管理和經濟管理的職能設置不同于城市。理論上，農村社會管理的職能由基層群眾自治組織（村委會）主要負責，經濟管理的職能由農村集體經濟組織主要負責?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。可見村民委員會的主要職能是農村基層的社會管理，其經濟管理職能是遞補性的，是在集體經濟組織缺位后代行集體經濟組織的職能（《民法典》第一百零一條第二款，“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”）。由此，農村村民的身份也具有雙重性，一重身份是其戶籍身份，另一重身份是戶籍所在集體經濟組織的成員身份。
但實踐中卻并不想設想的那么美好。改革開放以后集體經濟組織的法律地位長期得不到確認是主要的原因。
改革開放以后，民商事相關立法工作按照建立社會主義市場經濟的要求，在借鑒西方、日本及臺灣地區(qū)立法經驗的基礎上展開。《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等相關法律的頒布將公司、合伙、個人獨資企業(yè)等確立為社會主義市場經濟的適格法律主體，得到法律的承認和保護。公司、合伙等組織形式是西方經濟實踐和立法實踐的寶貴成果。
或許是因為，基于西方的市場經濟和資本主義社會的理念所產生的立法理論都無法理解農村集體經濟組織這一類機構設立和運行的法理邏輯（集體組織成員享有的權益單位也被稱之為“股份”，但集體組織的成員不受人數限制且以“出生”和“戶籍”為入股條件）；或許是因為對集體土地流轉的諱莫如深（集體經濟組織最主要的資產為集體土地，其流轉受到限制）。農村集體經濟組織這種中國社會主義自身經濟實踐的成果，在立法中被忽略了。由此產生的令人遺憾的結果是，中國的農村集體經濟組織在很長一段時間內雖然有《憲法》的背書，但不被實體法律所確認，沒有明確的登記機構，沒有明確的主管部門，沒有組織設立和運行的法律依據，沒有責任承擔形式的法律依據。農村集體經濟組織的身份頗為尷尬，客觀上被排除在了社會、經濟活動之外。由此，大量的涉及農村和集體資產的經濟活動由村民委員會代為參與，村民委員會客觀上成為一個兼具農村社會管理和經濟管理職能的組織。
三、立法調整及重大意義
2017年施行的《民法總則》創(chuàng)造性的確定了“特別法人”這樣一種組織形式，并將農村集體經濟組織確認為特別法人的其中一種形態(tài)，明確給予了農村集體經濟組織法律地位。2018年，《農業(yè)農村部辦公廳關于啟用農村集體經濟組織登記證有關事項的通知》對農村集體經濟組織登記相關事項予以了明確。
2020年起施行的《民法典》中繼承了《民法總則》中關于特別“特別法人”的相關法律規(guī)定，在其第九十六條明確了“機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，在其第九十九條明確了“農村集體經濟組織依法取得法人資格”。農村集體經濟組織的法律地位得到了重申和確認。
就集體財產代表權，《民法典》的第二百六十二條規(guī)定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等集體所有財產，屬于村民集體所有的由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權。
就投資人地位和收益權，《民法典》第二百六十八條規(guī)定，“國家、集體和私人依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動產或者動產投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務”?！睹穹ǖ洹方o予了集體經濟組織和國家、個人在市場活動經濟中同樣的投資人地位，平等的擁有投資和取得收益的相關權利。
可以說，《民法典》中對于農村集體經濟組織法律地位的確認，集體財產代表權的確認，投資人地位和收益權的確認均具有重大的意義?！睹穹ǖ洹穼τ谵r村集體經濟組織這一基于中國自身社會主義經濟實踐的成果給予了法律上的認可，對于農村集體經濟組織代表農民參與社會主義市場經濟活動、享受經濟發(fā)展的成果提供了法律上的身份。《民法典》中對農村集體經濟組織的前述立法凝結著頂層設計的心血，在農村集體建設用地流轉的大背景下，具有承前啟后的重大意義。
四、后期立法尚需完善的地方
《民法典》中雖然確認了農村集體經濟組織的法律地位，但《民法典》中的相關規(guī)定仍然是基礎性的、綱領性的。如何將農村集體經濟組織這一組織形式真正激活，避免其成為立法后的擺設，仍需要后續(xù)配套實體法律的跟進。具體而言，后續(xù)立法仍然需要解決以下幾個問題：
1、成員權確定相關問題。農村集體經濟組織不同于公司、合伙等“舶來品”，是中國本土農村集體經濟的實踐成果，農村集體經濟組織成員資格取得方式也具有鮮明的中國集體主義傳統在其中，原則上是以該組織內農村農業(yè)人口戶籍取得作為成員身份取得的基礎。換句話說，“農民”實際上有兩重身份，一是戶籍意義上的身份，二是集體經濟組織的成員身份，且兩重身份間具有關聯性。所以，農村集體經濟組織的成員不像非公眾公司、合伙等機構的成員一樣具有最高人數的限制，而是具有不確定性的，出生和死亡都會使得成員發(fā)生變化。根據最高人民法院 “（2019）最高法行申13764號（周東梅訴江蘇省南通市港閘區(qū)人民政府行政確認糾紛申訴案件”相關裁定，最高人民法院認為，“現有的法律、法規(guī)并未授權縣級人民政府可以確定農村集體經濟組織成員的資格。有關集體經濟組織成員身份的確認，應當由農村集體經濟組織討論決定”。由此可見，根據最高院的理解，成員權的設定屬于集體經濟成員自治范疇，但現行法律卻并未就內部自治中如何進行對成員權確定事宜制定具體的細則。
2、組織機構和內部治理問題。對于集體經濟組織機構的設置，目前農業(yè)農村部關于印發(fā)了《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，但就組織機構設置、內部治理模式、收益分配、監(jiān)督機制、管理人員責任等目前亦缺乏明確的法律規(guī)定。尚需制定規(guī)則明確集體經濟組織成員的相關權利及其行使方式，明確成員相關義務及承擔方式。成員權的確定同樣涉及集體經濟組織內部自治的問題。且鑒于中國農村人口的流動性與計劃經濟時代已不可同日而語，工作完全依附于集體土地土地的人口大量減少。在人口高度流動性的情況下如何實現集體經濟組織成員的自治是個復雜而艱巨的問題。
3、責任承擔問題。既然《民法典》第二百六十八條允許集體經濟組織平等的參與社會經濟活動，那么勢必存在責任承擔的問題。農村集體經濟組織對集體資產只具有代表權，不具有所有權，所以法理上講前述集體資產顯然無法用于債務清償。那么，農村集體經濟組織如何對外承擔責任，如何承擔投資后的債務，以何種責任形式承擔投資后的債務，仍然是一個需要研究且實踐中會制約著集體經濟組織效能發(fā)揮的現實問題。
4、自有資產問題。農村集體經濟組織對集體資產只具有代表權，不具有所有權。那么集體經濟組織是否可以取得集體資產以外的資產作為其組織的專有資產？作為法人機構，其擁有獨立的資產應是理所當然的。如果可以取得，則其債務承擔至少有了相應的錨定。
5、參與資本市場問題。如果農村集體經濟組織可以投資股份公司的話，那么以農村集體經濟組織作為發(fā)起人的股份有限公司能否在中國資本市場上市？如果可以上市，農村集體經濟組織是否需要“穿透計算股東數量”（即穿透至每一個集體經濟組織成員）？
以上的問題之所以會出現，一方面是因為集體經濟組織與現代西方經濟、金融、公司立法中遵循的原則并不完全相融，另一方面也反映出集體經濟組織相關立法研究的不足，而這種立法層面的不足也制約了集體經濟組織的發(fā)展和進步。
五、結語
從農村集體經濟組織的法律地位流變來看，《民法典》設置特別法人，對農村集體經濟組織法律地位進行確認，具有重大的意義。雖然《民法典》的相關規(guī)定仍具有原則性的特點，但相信后續(xù)會基于《民法典》的立法原則完善的相關細則，農村集體經濟組織亦會隨之釋放出應有的活力。
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