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2020年伊始，最牽動(dòng)著14億國(guó)人心的，無(wú)疑是新型冠狀病毒感染的肺炎疫情了（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”）。新年期間，新冠肺炎疫情蔓延，習(xí)近平作出重要指示強(qiáng)調(diào)，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。而對(duì)于廣大人民群眾來(lái)說(shuō)，尤其身在上海，最能切身體會(huì)到政府關(guān)心大家健康的，也就是居（村）委會(huì)為大家把好的第一道關(guān)了。
為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)閺哪壳耙咔榈那闆r來(lái)看，由于中國(guó)政府抗“疫”措施得力，上海地區(qū)乃至整個(gè)中國(guó)的疫情相對(duì)來(lái)說(shuō)還是得到了非常有效的控制，所以不僅國(guó)家的抗“疫”重心也從防“輸出”轉(zhuǎn)為防“輸入”，大家的關(guān)注重點(diǎn)也由自身抗“疫”轉(zhuǎn)變到了外來(lái)回滬乃至重點(diǎn)國(guó)家入境人員對(duì)上海疫情防控的影響。比如北京就曾發(fā)生過(guò)在封城的情況下，武漢女子監(jiān)獄刑滿釋放人員黃某英離漢抵京的事故；無(wú)獨(dú)有偶地，河南也曾發(fā)生過(guò)的郭某鵬隱瞞去境外重點(diǎn)地區(qū)旅游史，回國(guó)后以一己之力將整個(gè)的防疫努力毀于一旦的案例。
本身城市精神就是“海納百川”的上海，有著極為龐大的外來(lái)人口基數(shù)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，在四個(gè)一線城市中，上海外來(lái)常住人口數(shù)量最多，達(dá)到了972.69萬(wàn)。而就入境人員而言，根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，光2020年2月上海口岸入境的境外旅游人數(shù)和從我國(guó)其他口岸入境來(lái)滬的境外旅游人數(shù)也達(dá)到了48.98萬(wàn)。所以，就目前階段而言，群眾最為關(guān)注無(wú)疑就是如何做好外地乃至境外回滬人員的疫情防控工作。而做好這工作的第一道關(guān)卡，就是居委會(huì)、村委會(huì)了（以下簡(jiǎn)稱“居（村）委會(huì)”）。
我們?cè)谛^(qū)的日常生活中，經(jīng)常可以聽(tīng)到小區(qū)居民以及居委會(huì)工作人員自身對(duì)于小區(qū)疫情管控各項(xiàng)工作的建議意見(jiàn)。其中有認(rèn)可的，也有疑問(wèn)乃至責(zé)難的。而新聞媒體中，對(duì)于居（村）委會(huì)的工作，也是尤為重視的。我們可以看到大量有關(guān)居（村）委會(huì)干部活躍在疫情防控一線的新聞，包括在廣播里宣傳“別亂走親戚”的河南老大爺以及拿著關(guān)刀站在村口的大爺?shù)龋际钦f(shuō)明居（村）委會(huì)對(duì)于防止外來(lái)人員疫情防控工作的重要性，大家對(duì)此也格外關(guān)注。但經(jīng)筆者查閱一些突發(fā)衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，發(fā)現(xiàn)其并未對(duì)居（村）委會(huì)應(yīng)該做什么，怎么做做出太過(guò)細(xì)化的規(guī)定。所以，今天筆者就從突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案管理的角度，對(duì)于居（村）委會(huì)的疫情應(yīng)急管理工作作出一點(diǎn)分析及建議：
一、居（村）委會(huì)進(jìn)行疫情應(yīng)急管理工作的法律依據(jù)
在本次疫情中，我們最先聽(tīng)到的，就是對(duì)居（村）委會(huì)是否有權(quán)力在疫情期間對(duì)小區(qū)采取管理措施的質(zhì)疑，甚至包括筆者自己居住的小區(qū)，也曾有居民提出過(guò)這樣的疑問(wèn)。因此，這也就成了本篇文章首要研究的問(wèn)題。筆者在研究后，認(rèn)為居（村）委會(huì)是應(yīng)當(dāng)協(xié)助區(qū)級(jí)人民政府或者街道做好疫情應(yīng)急管理工作的，理由如下：
第一，法律法規(guī)對(duì)于居（村）委會(huì)的職責(zé)工作中，就明確要求其協(xié)助做好公共衛(wèi)生工作。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其有協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作的任務(wù)。
而這次疫情本身，就是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。而如果發(fā)生傳染性非典型肺炎病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)，還屬于特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
所以，協(xié)助做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生工作，本身就是居委會(huì)的本職工作。
第二，法律、法規(guī)及政府編制的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，也要求居（村）委會(huì)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理及傳染病預(yù)防與控制活動(dòng)中去。在上海市實(shí)施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》細(xì)則中，進(jìn)一步細(xì)化要求在傳染病疫情發(fā)生后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織力量，發(fā)揮居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾自治組織作用，群防群控，協(xié)助做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，并向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)。
另在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)事先編制的應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的響應(yīng)措施。而相關(guān)應(yīng)急預(yù)案中，同樣要求居（村）委會(huì)參與到相關(guān)工作中去。以《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》為例，其中明確規(guī)定了居（村）委會(huì)的應(yīng)協(xié)助衛(wèi)生行政部門(mén)和其他部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，做好疫情信息的收集、報(bào)告、人員分散隔離及公共衛(wèi)生措施的實(shí)施工作。
最后，由居（村）委會(huì)參與聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也是我國(guó)特有的制度之一，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立，對(duì)有效控制這次新型冠狀病毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)揮了重要作用。與國(guó)外人員流動(dòng)性大，難以管控不同的是，由居（村）委會(huì)第一時(shí)間參與到控制“疫”情控制，極大地降低了疫情傳播速度，這也是我國(guó)目前取得抗“疫”勝利的制勝法寶之一。
因此無(wú)論是居（村）委會(huì)本身的工作職責(zé)，還是疫情防控相關(guān)的法律要求以及實(shí)際管控效果來(lái)看，都是明確了居（村）委會(huì)應(yīng)參與協(xié)助相關(guān)部門(mén)做好本次疫情的應(yīng)急管理工作的。
二、居（村）委會(huì)如何協(xié)助做好應(yīng)急管理工作
如前所述，因在一些公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案中，并沒(méi)有對(duì)居（村）委會(huì)如何做好聯(lián)防聯(lián)控工作做一個(gè)相對(duì)具體的規(guī)定，所以我們就可以在新聞媒體中看到居委會(huì)在疫情管控中各出奇招，有讓居民拍手叫好的，也會(huì)有個(gè)別居（村）委會(huì)因一些“極端”的工作方法，而被叫停。我們?cè)谧陨砣粘Ｉ钪?，也發(fā)現(xiàn)了一些居（村）委會(huì)存在如居家隔離健康觀察、出入證發(fā)放上存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形，引起了同一行政區(qū)劃內(nèi)不同區(qū)域居民群眾的不滿情緒。很多時(shí)候，都是需要居（村）委會(huì)按照本小區(qū)的情況自行商討標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工作。這其實(shí)是存在一定問(wèn)題的。
從應(yīng)急預(yù)案編制的角度來(lái)說(shuō)，是要求每一個(gè)參與到應(yīng)急管理工作中的人員，不論學(xué)歷、理解能力的差別，都能夠切實(shí)理解并且按照應(yīng)急預(yù)案一步步進(jìn)行的。如果出現(xiàn)了應(yīng)急管理人員在突發(fā)公共事件發(fā)生后再行理解并操作現(xiàn)場(chǎng)措施的話，可能就不能達(dá)到快速管控、合法管控的目的。所以筆者參照了一些居（村）委會(huì)疫情管控操作導(dǎo)則，結(jié)合自己進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案編制工作的經(jīng)驗(yàn)，提出如下建議：
首先，居（村）委會(huì)參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的一個(gè)大前提是其本身只是一個(gè)居民自治組織，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，所以也不可以直接采取一些強(qiáng)制措施，如到居民家中敲毀麻將桌、在密切接觸者家門(mén)外安裝鐵欄等。其只是配合如上級(jí)政府、衛(wèi)生防疫等相關(guān)部門(mén)做好信息搜集，調(diào)查排摸、宣傳疏導(dǎo)，并落實(shí)上級(jí)政府關(guān)于各項(xiàng)疫情防控措施工作。所以，我認(rèn)為居（村）委會(huì)本身的工作方式應(yīng)該是以勸導(dǎo)為主，當(dāng)對(duì)象不聽(tīng)勸阻或者有一些違法行為時(shí)，應(yīng)該果斷采取報(bào)警等措施，將這些違反《傳染病防治法》《治安管理處罰法》的行為報(bào)告給有執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)，而不是直接采取一些侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。而有執(zhí)法權(quán)的如公安機(jī)關(guān)等，則可按照等相關(guān)規(guī)定，對(duì)違反隔離要求、阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)或者毆打志愿者造成尋釁滋事等的人員，采取相應(yīng)的措施。
其次，我認(rèn)為因?yàn)槟壳盎鶎由鐓^(qū)最大的風(fēng)險(xiǎn)源是一些不知是否攜帶病毒的風(fēng)險(xiǎn)人員，包括外來(lái)人員以及已經(jīng)進(jìn)入小區(qū)內(nèi)部的外地乃至境外返滬被采取居家隔離出入社區(qū)兩種，因?yàn)槠浔旧硎怯锌赡軘y帶病毒的，風(fēng)險(xiǎn)和確診病人幾乎不相上下，但因其自己也不知曉，所以也不會(huì)采取一些防護(hù)措施去減輕危害，因此成為了最大的不安因素。而筆者認(rèn)為對(duì)于這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)發(fā)放居民出入證限制進(jìn)出小區(qū)去有效限制。這也是居（村）委會(huì)工作疫情防控的核心手段
當(dāng)然，有人先會(huì)質(zhì)疑居委會(huì)是否有權(quán)去“限制”公民的自由。從《傳染病防治法》及一些相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看，都是賦予了政府在疫情發(fā)生時(shí)，采取必要的管控措施，切斷傳染病的傳播途徑。上海市也在疫情管控通告中采取了該措施，居（村）委會(huì)只是將前述政府的措施進(jìn)一步細(xì)化，所謂筆者認(rèn)為該行為是完全合法，并且也是十分有效的。
其實(shí)該措施和我們?yōu)槠髽I(yè)防控外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，向工作人員發(fā)放工作證是一個(gè)道理，直接對(duì)一些不知“根底”的危險(xiǎn)源進(jìn)行控制，從而排除未知風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，其實(shí)當(dāng)前疫情控制中風(fēng)險(xiǎn)最大的，是一些外部不知道是否攜帶病毒的外來(lái)人員如快遞小哥，包括外地返回自己居住地、來(lái)走親戚的，投喂流浪貓狗的要進(jìn)小區(qū)以及小區(qū)內(nèi)部，已經(jīng)被采取居家隔離措施的人要出小區(qū)。而出入證正可以將這兩部分最大的風(fēng)險(xiǎn)降低：通過(guò)向小區(qū)內(nèi)部人員發(fā)放出入證，將所有無(wú)出入證的外部人員，排除在小區(qū)之外。即使是一些有著所謂“正當(dāng)”理由比如走親戚的人員，如無(wú)特殊情況也可以一并排除在外。這樣不僅防控了外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)入小區(qū)，也防止了人員的發(fā)生聚集。再者，一些已經(jīng)在內(nèi)部采取了居家隔離的人員，如果其可以進(jìn)出小區(qū)，就會(huì)帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。其雖然被要求居家隔離，但因居（村）委會(huì)對(duì)該隔離措施無(wú)強(qiáng)制辦法，也無(wú)24小時(shí)盯著他的可能性，所以隔離的實(shí)際效果會(huì)打一個(gè)折扣。但只要不對(duì)其發(fā)放出入證，即使是不了解該類人員情況的保安，在看到其沒(méi)有出入證的情況下，也不會(huì)允許其離開(kāi)小區(qū)。這樣在實(shí)質(zhì)上其傳播概率也會(huì)大大降低。再加上居（村）委會(huì)滿足其生活需求的話，一般人也就可以安心在家隔離了。這樣就已經(jīng)將目前基層社區(qū)疫病傳播最大的兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)排除了。而且對(duì)于其他未被采取隔離措施的小區(qū)內(nèi)部人員來(lái)說(shuō)，發(fā)放出入證也可以給其一個(gè)心理上的警示及安慰，即小區(qū)外部會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部才是安全的，這樣就可以起到促使其不要多出門(mén)的作用，因?yàn)?。所以這是一個(gè)最核心的制度。
當(dāng)然，在細(xì)化政府措施上即出入證發(fā)放的具體做法上，就筆者所見(jiàn)，各個(gè)小區(qū)并無(wú)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)可能會(huì)存在一定的問(wèn)題，所以筆者有如下幾個(gè)建議：一是可以根據(jù)不同的人群需求，發(fā)放不同的出入證，如采取工作證和買(mǎi)菜證并行的舉措。二是在出入證上，可以進(jìn)一步細(xì)化次數(shù)限制措施。因?yàn)椴煌巳旱某鋈胄枨笫遣灰粯拥模热绻ぷ髡?，一般每天都是必須要出門(mén)的。但是如果是沒(méi)有工作的老人或者兒童，可能必須出門(mén)的理由就沒(méi)有這么強(qiáng)烈。如果老人只是買(mǎi)菜的話，可能兩到三天出門(mén)一次就可以了。所以根據(jù)需求，發(fā)放不同形式的出入證，并對(duì)其出入次數(shù)予以采取可以進(jìn)行痕跡管理的“限制”措施，如在卡的背后按天數(shù)設(shè)計(jì)敲章處，由保安進(jìn)行敲章，這樣也比單純發(fā)放出入證來(lái)的有效，且可以起到一定的“防偽”作用。但還是要注意的是，除非是對(duì)某些已經(jīng)被采取隔離觀察的特殊人群，否則居（村）委會(huì)并不能強(qiáng)制地“限制”其他居民的自由。如果有些居民對(duì)該制度存在一些抗拒情緒，更多還是需要靠居（村）委干部進(jìn)行疏導(dǎo)，而非采取過(guò)于強(qiáng)硬的措施。
再次，還有一些較大的風(fēng)險(xiǎn)，是外地乃至境外尚未回滬的人員。對(duì)于該部分可能一定疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)的人群，因其沒(méi)有出入證，沒(méi)法進(jìn)入小區(qū)，但可能在被限制進(jìn)入時(shí)，采取一些過(guò)激方式。所以居（村）委不僅要防控疫情，也要防止矛盾激化，對(duì)于此類人群居（村）委可考慮提前排摸小區(qū)房屋出租情況，再通過(guò)提前與房東溝通，由其告知房客小區(qū)采取了“出入證”制度，讓其提前與居（村）委干部溝通，讓居（村）委干部能夠提前摸清其信息，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控。比如這樣不僅能做好現(xiàn)有房屋租賃人員的排摸，還能對(duì)這些房東起到警示作用，以防其將房屋臨時(shí)出租給一些外地返滬，需要度過(guò)隔離期的人員，造成新的危險(xiǎn)。
當(dāng)然，對(duì)于境外回滬人員的處置上，因?yàn)榭赡艽嬖诰惩庵修D(zhuǎn)問(wèn)題，單靠居委會(huì)一方進(jìn)行監(jiān)控其入境方式，可能還是還是存在一定難度。上?，F(xiàn)在采取的是重點(diǎn)國(guó)家入境人員抵達(dá)后，全部由各區(qū)村、居委工作人員集中接送到各區(qū)的“臨時(shí)集中留驗(yàn)點(diǎn)”，并對(duì)有居家隔離條件的回滬人員先進(jìn)行核酸測(cè)試，結(jié)果為陰性的，再由各區(qū)護(hù)送至居家隔離場(chǎng)所進(jìn)行為期14天的居家隔離；結(jié)果為陽(yáng)性的，則按規(guī)定流程轉(zhuǎn)送至規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)診治。但由于可能會(huì)發(fā)生雖未從重點(diǎn)國(guó)家入境，但從重點(diǎn)國(guó)家中轉(zhuǎn)問(wèn)題，比如河南郭某鵬就不是從意大利直接入境，而是經(jīng)由意大利中轉(zhuǎn)后，從阿布扎比入境。如果單靠村、居委工作人員核查的話，有可能會(huì)產(chǎn)生遺漏。而外國(guó)人出入境服務(wù)管理工作又屬于公安機(jī)關(guān)職能范疇，因此，建議沒(méi)有出入證的境外回滬人員在進(jìn)入社區(qū)之前，由公安機(jī)關(guān)派出所聯(lián)合村（居）委會(huì)共同核查境外人員境外旅居史，防止漏查，從而對(duì)于輸入性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前控制。
最后剩下的就是一點(diǎn)相對(duì)較小但也應(yīng)控制的風(fēng)險(xiǎn)，如居家隔離人員及一些聚集人員。對(duì)于居家隔離人員，因居（村）委會(huì)并不能采取一些有強(qiáng)制力的手段控制其出入，所以不僅要保證其生活物資供應(yīng)，更多地還是要對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)及普法教育，告知其違反居家隔離規(guī)定所要承擔(dān)的法律責(zé)任。必要時(shí)也可要求其鄰居一起關(guān)注其是否違反了出入的要求。另外還有一些小區(qū)，存在人員聚集聊天、打牌的情況，筆者認(rèn)為也應(yīng)該對(duì)其疏導(dǎo)，勸其不要聚集。最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。
三、建議
雖然本次疫情屬于十年一發(fā)生的概率，并不如像火災(zāi)那樣常見(jiàn)，但由于其后果非常嚴(yán)重。所以經(jīng)過(guò)本次疫情后，我認(rèn)為在如有必要，其實(shí)上級(jí)政府也應(yīng)該指導(dǎo)居（村）委會(huì)制作相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并安排進(jìn)行演練。這樣才能夠防患于未然。
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