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自改革開放以來，國有企業(yè)改革始終是我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，而國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”），則是近幾年來國企改革的重點方向。國企混改是指在國有企業(yè)中引入其他國有資本或各類非國有資本，使得國有企業(yè)變成多方持股的企業(yè)來參與市場競爭。這是一項系統(tǒng)性工程，體量巨大且程序繁復，同時整個過程也充滿探索性和挑戰(zhàn)性。
為了加強和改進黨對國有企業(yè)的領導，強化對國有企業(yè)的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革工作，黨中央、國務院出臺多部規(guī)范性文件，旨在規(guī)范和指導不同類型的國有企業(yè)在混改推進方式上有所選擇，有所側重。針對不同類別、不同層級的國有企業(yè)主體，應當緊密結合實際，制定相應的戰(zhàn)略和目標，規(guī)范有序地推進改革的全面覆蓋。
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2.
主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)的混改要求
本文旨在結合《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》和《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》的主要內(nèi)容，通過
分類
、
分層
這兩種不同的國有企業(yè)劃分視角，探究不同類別、不同層級的國有企業(yè)主體在混改過程中的差異化方向及要求，借以幫助各類國有企業(yè)更加規(guī)范、標準地完成混改項目。
一、分類劃分視角下的國企混改方向及要求
根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，可以將國有企業(yè)大致分為
商業(yè)類國有企業(yè)
和
公益類國有企業(yè)
。在此基礎上，各地區(qū)可結合實際，劃分并動態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別。例如，上海在最新推出的《關于貫徹落實<上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案>行動計劃》中就將上海國資國企的分類布局調(diào)整為市場競爭類、金融服務類和功能保障類三大類。不同類別的國有企業(yè)混改方向不同，應當采用不同的途徑和形式來深化改革。
（一）商業(yè)類國有企業(yè)的混改方向及要求
商業(yè)類國有企業(yè)的特點是以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。其中商業(yè)類國有企業(yè)還可以細分為兩類，一類是處于充分競爭行業(yè)和領域的企業(yè)，也就是人們常說的競爭性國有企業(yè)，現(xiàn)在大部分國企應屬這類；另一類是主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，或處于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營專營業(yè)務、承擔重大專項任務的企業(yè)，比如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸、水利基礎設施建設等。
1.
主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)的混改要求
主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。對這些國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。
主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業(yè)務和競爭性業(yè)務實行業(yè)務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業(yè)，在考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務的考核。同時，對于這類國有企業(yè)，根據(jù)其所處行業(yè)的不同，對應的混改要求亦有所差異，具體細分如下：
（二）公益類國有企業(yè)的混改方向及要求
公益類國有企業(yè)，是以社會效益為導向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標的企業(yè)。這類企業(yè)通過引入市場機制，能夠提高公共服務效率和能力，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品服務質量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中還應當要引入社會評價體系。
綜上所述，國有企業(yè)根據(jù)社會功能、戰(zhàn)略地位、發(fā)展目標等進行分類可以初步分為商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)，其中商業(yè)類國有企業(yè)又可以根據(jù)主業(yè)范圍的不同具體劃分為主業(yè)處于國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的國有企業(yè)與主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的領域，不同類別的國有企業(yè)進行混改時的國有資本配置結構有著明顯的區(qū)別，因而其各自引入的投資主體類型、所采用的混改方式等都存在差異，具體的對比參照總結如下：
二、
分層劃分視角下的國企混改方向及要求
根據(jù)層級對國有企業(yè)進行劃分，可以將國有企業(yè)大致分為
中央企業(yè)集團公司
、
中央二級及以下子企業(yè)
和
地方國有企業(yè)
，其中地方國有企業(yè)也可以進一步細分為地方國有一級企業(yè)和地方國有二級及以下子企業(yè)。它們各有特點，各有優(yōu)勢，推進混改的基礎條件也各不相同，因此要充分認識和研究各層級國有企業(yè)的特點，因企施策、因地制宜，針對不同層級國有企業(yè)的現(xiàn)狀特點和股權結構，有針對性地推進改革。
（一）中央企業(yè)集團公司的混改方向及要求
中央企業(yè)集團公司，主要是指由國務院國資委監(jiān)管的中央一級企業(yè)以及中央其他部門監(jiān)管的一級企業(yè)。截至2019年7月，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)數(shù)量由最初的198家調(diào)整到96家，中央企業(yè)的戰(zhàn)略性重組取得了實質性進展。
但是，在目前看來，中央企業(yè)集團公司改革進程相對來說比較緩慢。具體原因如下：首先，我國的很多國有企業(yè)集團是通過國企改制組建的，組建的背景不同，資產(chǎn)結構和業(yè)務構成較為復雜；其次絕大部分集團公司資產(chǎn)規(guī)模大，子公司行業(yè)分布廣，業(yè)務類型差別大，股權定價困難。由于中央企業(yè)集團公司層面混合所有制改革的牽涉面廣，引入非國有資本參加改革的難度相對較大，因此需要慎重選擇滿足條件的企業(yè)集團進行個別試點。
特定領域的集團公司關系到國家安全和國民經(jīng)濟命脈，承擔著特定使命和功能，規(guī)模龐大，企業(yè)治理比較復雜，因此改革的難度相對較大。國家對這類企業(yè)需要保持國有獨資或絕對控股，應先在重要子公司進行試點后再逐步推進。
其他領域的集團公司要調(diào)整國有股權比例，通過并購重組、整體上市、發(fā)行可轉債等方式引入各類投資者，形成多元化的股權結構、規(guī)范化的治理機制和市場化的經(jīng)營機制。
（二）中央二級及以下子企業(yè)的混改方向及要求
中央二級及以下子企業(yè)，主要是指由中央企業(yè)集團公司履行出資人職責并全資、控股或參股的集團公司成員企業(yè)。相比于中央企業(yè)集團公司來說，這類企業(yè)大多主營業(yè)務明確，業(yè)務相對單一，企業(yè)收入、利稅的情況更加清晰準確，經(jīng)營機制更加靈活，管理層結構更加規(guī)范，資產(chǎn)定價比較容易，更有利于開展混合所有制改革、轉換企業(yè)經(jīng)營機制。
中央二級及以下子企業(yè)應當將重點放在優(yōu)化子企業(yè)的股權結構和治理結構上，要建立完善的董事會，充分保障各類股東在資本收益、重大決策、選擇經(jīng)營管理者等方面的權利。同時，這類國有企業(yè)要引入非國有資本，接受民營資本參與改制，廣泛與民營企業(yè)開展合作，進行混改。在技術研發(fā)、生產(chǎn)服務方面進行創(chuàng)新，并且積極推進市場化改革、海內(nèi)外上市，提高公司的經(jīng)營效率和盈利能力。
（三）地方國有企業(yè)的混改方向及要求
地方國有企業(yè)包括地方國資委監(jiān)管的地方一級國有企業(yè)和由地方一級國有企業(yè)履行出資人職責并全資、控股或參股的各級子企業(yè)。我國的地方國有企業(yè)大多是在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌時，在特殊的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境及法律、政策環(huán)境中，由地方政府投資或中央劃歸地方管理而不斷形成和發(fā)展起來的。地方國有企業(yè)經(jīng)營機制比較靈話，更適合開展混改。
但目前來說，大部分地方層面的國有企業(yè)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制機制和完善的統(tǒng)籌規(guī)劃方案，因此必須加強制度建設，做好頂層設計工作，鼓
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勵和引導地方國有企業(yè)依法合規(guī)、規(guī)范有序地推進混改。同時由于地方層面的國有企業(yè)分布范圍廣，情況差異大，因此需要根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實際情況，緊密結合本地實際，結合企業(yè)所處行業(yè)、發(fā)展?jié)摿Α⒂芰?、?jīng)營機制、人員結構等方面的情況，合理選擇企業(yè)試點，制定切實可行的試點方案和相關配套措施，有序推進試點改革工作。在上述改革取得成效之后，應當及時總結經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)進行推廣，逐步擴大混合所有制改革的覆蓋面。
三、結語
從上文的分析可以看出，通過將國有企業(yè)進行科學、準確地劃分，能夠準確地界定不同類型的國有企業(yè)所具有的不同社會功能，科學地分類、分層避免了對國有企業(yè)進行“一刀切”、“一把抓”式的改革，令國企混改工作更加具有針對性。對不同類別、不同層級的國有企業(yè)提出不同的混改方向及要求，有利于明確不同國有企業(yè)的功能定位，進而促進我國混合所有制改革的各項舉措能夠更加科學、有效、精準地實施和落地，從而優(yōu)化國有資本布局、改善國有資本配置、促進國有資本健康發(fā)展。
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