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從訴訟實(shí)踐中，投訴舉報人的訴權(quán)可以說是目前行政訴訟原告資格中討論最為熱烈的問題，尤其是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱新司法解釋）出臺之后，涉及“投訴”“舉報”原告主體資格的第十二條第三項、第五項這兩款規(guī)定，很值得討論解讀。
在最高院的解讀文本中提及了為何新司法解釋第十二條這兩款會對投訴人和受害人分別予以規(guī)定。這種解讀提出，投訴人為保護(hù)自身合法權(quán)益提出投訴，與受害人請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)而追究加害人法律責(zé)任并不相同。受害人與行政機(jī)關(guān)的處罰決定具有利害關(guān)系，但受害人這一概念原則上適用于治安處罰，因為這一概念本來就來自于這一領(lǐng)域。而在其他市場糾紛中行政處罰決定的功能是為了維護(hù)社會秩序，被處罰人以外的第三方與行政處罰決定并不當(dāng)然具有利害關(guān)系。投訴人針對行政處罰不具有原告資格，而應(yīng)當(dāng)是與投訴處理具有利害關(guān)系，比如最為典型的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的“消費(fèi)者投訴”。因此，新司法解釋才規(guī)定為投訴人是對投訴處理具有利害關(guān)系，而受害人才是對追究加害人的法律責(zé)任具有利害關(guān)系。
《行政訴訟法》第十二條第一款第（六）項規(guī)定：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：…（六）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的…?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》（法釋〔2018〕1號）第十二條規(guī)定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：…（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；…（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的…”。
從上述規(guī)定可見，最高院將投訴人與受害人分別予以了規(guī)定，也清晰地說明了兩款規(guī)定的訴訟對象會存在差異。由此可見，現(xiàn)在投訴舉報案件的適用范圍確實(shí)大大限縮了。
為進(jìn)一步更好地理解投訴舉報案件中原告的訴訟主體資格問題，以一個最高院的案例【（2017）最高法行申281號行政裁定】說明。
投訴舉報人：梁志斌，2014年12月向山西省人社廳投訴反映太原公司侵害其勞動保障權(quán)益問題。2015年1月至4月，山西省人社廳對投訴案件開展調(diào)查，于4月22日向太鋼公司下達(dá)《勞動保障監(jiān)察責(zé)令改正決定書》，5月8日向梁志斌發(fā)出《告知書》），將調(diào)查結(jié)果書面告知梁志斌。梁志斌對《告知書》不服提出復(fù)議，后山西省政府維持了《告知書》。梁志斌不服，提起行政訴訟，請求撤銷《告知書》中對太鋼公司下達(dá)的《責(zé)令改正決定書》并限期重新作出行政處罰、請求判決確認(rèn)山西省人社廳對投訴未盡法定查處職責(zé)并判決限期履行、請求判決《告知書》中對太鋼公司違反勞動法律法規(guī)的行為確認(rèn)合法構(gòu)成行政侵權(quán)行為并作出相應(yīng)的行政處罰等。
一審中，太原中院認(rèn)為：山西省人社廳在接到梁志斌的投訴后即對太鋼公司進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，依法履行了程序上的調(diào)查。對梁志斌所反映的每個事項進(jìn)行實(shí)體調(diào)查后，對太鋼公司的某些違法行為已經(jīng)下達(dá)《責(zé)令改正決定書》，且向投訴人發(fā)出《告知書》，并無未依法履責(zé)情形，《告知書》合法。因此駁回了梁志斌的訴訟請求。梁志斌不服，提起上訴。
二審中，山西省高院認(rèn)為：爭議焦點(diǎn)有兩個，一是《告知書》和《責(zé)令改正決定書》是否合法。二是針對梁志斌的投訴，山西省人社廳是否存在未履行法定職責(zé)的情形。山西省人社廳在收到投訴人梁志斌的書面投訴書后，針對梁志斌書面投訴的屬于勞動監(jiān)察范圍的請求事項向被投訴人進(jìn)行了全面調(diào)查核實(shí)，并將查處情況和結(jié)果在《告知書》中對投訴人進(jìn)行了全面答復(fù)和送達(dá)。對發(fā)現(xiàn)的違法問題下達(dá)了《責(zé)令改正決定書》并告知投訴人，被投訴人也將整改情況向山西省人社廳進(jìn)行了反饋。梁志斌認(rèn)為太鋼公司在被處理后仍存在勞動違法情況，其可繼續(xù)舉報并要求處理。因此駁回上訴，維持原判。梁志斌仍不服，向最高院申請再審。
最高院經(jīng)審理后認(rèn)為：投訴舉報是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護(hù)自身合法權(quán)益，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用。公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機(jī)關(guān)投訴舉報，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權(quán)益。就本案所涉及的勞動保障領(lǐng)域而言，《勞動保障監(jiān)察條例》分別規(guī)定了投訴與舉報兩種方式。關(guān)于投訴，《勞動保障監(jiān)察條例》第九條第二款規(guī)定：“勞動者認(rèn)為用人單位侵犯其勞動保障合法權(quán)益的，有權(quán)向勞動保障行政部門投訴。”其規(guī)范目的顯然在于保障勞動者自身的合法權(quán)益。如果行政機(jī)關(guān)對于勞動者的投訴不予受理或者不履行依法糾正、查處的法定職責(zé)，勞動者可以依法提起履行職責(zé)之訴。關(guān)于舉報，《勞動保障監(jiān)察條例》第九條第一款規(guī)定：“任何組織或者個人對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，有權(quán)向勞動保障行政部門舉報?！迸e報的作用并非直接保障勞動者自身的合法權(quán)益，主要是為行政機(jī)關(guān)查處違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為提供線索或者證據(jù)，因此其規(guī)范目的在于維護(hù)公共利益，而非保障舉報人自身的合法權(quán)益。雖然《勞動保障監(jiān)察條例》第十條第三項規(guī)定，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)履行“受理對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為的舉報、投訴”的職責(zé)，但行政機(jī)關(guān)對于舉報所作的處理，包括答復(fù)或者不答復(fù)，均與舉報人自身合法權(quán)益沒有直接關(guān)系，由此舉報人也就不具備提起行政訴訟的原告資格。
本案中，梁志斌向山西省人社廳提出的投訴，既包括作為勞動者對于用人單位侵犯其勞動保障合法權(quán)益的“投訴”，又混雜著反映“太鋼公司內(nèi)設(shè)勞務(wù)派遣非法用工”、“存在崗位出租、套取工資等違反勞動法律法規(guī)的問題”這類與其本人合法權(quán)益沒有直接關(guān)系的一般性“舉報”。山西省人社廳對其中“四個方面存在侵害你本人勞動保障權(quán)益的行為”進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，并向太鋼公司下達(dá)了《責(zé)令改正決定書》，又將調(diào)查結(jié)果告知了梁志斌，應(yīng)當(dāng)屬于履行了相應(yīng)法定職責(zé)。梁志斌質(zhì)疑山西省人社廳對于其投訴反映的“太鋼公司內(nèi)設(shè)勞務(wù)派遣非法用工”、“存在崗位出租、套取工資等違反勞動法律法規(guī)的問題”，“未審查處理，也未告知投訴人”，要求人民法院判決山西省人社廳履行法定查處職責(zé)，就屬于對于與其合法權(quán)益沒有直接關(guān)系的舉報處理行為的起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。最終，最高院駁回再審申請人梁志斌的再審申請。
綜上，結(jié)合這個案例，在訴訟實(shí)踐中確實(shí)可以這樣來分析：
1.公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機(jī)關(guān)投訴舉報，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權(quán)益。
2.對行政機(jī)關(guān)受理投訴之后的調(diào)查處理結(jié)果不服，能否提起行政訴訟。通常認(rèn)為，法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機(jī)關(guān)對于投訴事項發(fā)動行政權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)動了行政權(quán)，并將調(diào)查處理結(jié)果告知投訴人，就屬履行了法定職責(zé)。如果投訴人對調(diào)查處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負(fù)擔(dān)，例如要求作成或者加重對于第三人的處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)。
最后，結(jié)合日常最容易接觸的一些投訴舉報來看，對于“自益性”舉報，如鄰居違章搭建導(dǎo)致自家通風(fēng)采光受限，向行政機(jī)關(guān)舉報并要求其強(qiáng)制拆除的，由于行政機(jī)關(guān)對被舉報事項的處理結(jié)果與自身利益密切相關(guān)，舉報人的舉報行為實(shí)際上對行政機(jī)關(guān)提出了一個合法申請，并與履職行為有直接的利害關(guān)系，對行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、明確拒絕處理、拖延處理的行為依法可以提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法，這種情況下的原告主體資格是沒有問題的。對于“公益性”舉報，如向交警部門報告道路上的交通違章行為、向環(huán)保部門舉報企業(yè)超標(biāo)排污（ 我 國現(xiàn)僅試點(diǎn)由檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟）等，一般認(rèn)為舉報人與行政機(jī)關(guān)是否履行查處職責(zé)之間僅具有間接的利害關(guān)系。因此，對于公益性舉報人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有履行查處違法行為的法定職責(zé)，向法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告與被訴行政行為之間沒有利害關(guān)系，裁定不予受理或駁回起訴。
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