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《上海律師》
文娛動(dòng)態(tài)
建立多元化多渠道的糾紛解決機(jī)制
日期：2012-02-08 作者：李華平
編者按：當(dāng)前，我國勞動(dòng)關(guān)系矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化、尖銳化、群體化等特征，處于矛盾凸顯期，建立多元化、多渠道的糾紛解決機(jī)制，是化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。ADR模式，就是解決勞動(dòng)爭議機(jī)制的有效渠道之一。但是，我國由于勞動(dòng)爭議調(diào)解組織本身存在著較多問題，調(diào)解效果并不甚理想。本文試從分析勞動(dòng)爭議調(diào)解組織存在的問題入手，闡述律師參與勞動(dòng)爭議ADR的可行性，并提出相應(yīng)的制度構(gòu)想，以完善現(xiàn)有勞動(dòng)爭議調(diào)解機(jī)制，化解勞資矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
Alternative Dispute Resolu-tion （ADR），這一概念根據(jù)字面意義譯為“替代性（或代替性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外（訴訟外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”、“法院外糾紛解決方式”等。ADR模式，就是解決勞動(dòng)爭議機(jī)制的有效渠道之一，在世界各國、各地區(qū)被廣泛運(yùn)用并發(fā)揮著重要作用。事實(shí)上，這種非訴訟糾紛解決方式，即調(diào)解制度，在我國歷史淵源已久，曾被西方國家譽(yù)為“東方奇葩”。但是，我國在解決勞動(dòng)爭議機(jī)制中，由于調(diào)解組織本身存在著較多問題，調(diào)解效果并不甚理想。
我國勞動(dòng)爭議調(diào)解組織存在的問題
勞動(dòng)爭議調(diào)解，是指在勞動(dòng)爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下，依照法律、法規(guī)、政策和道德規(guī)范，在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，通過疏導(dǎo)、說服、勸說，促使?fàn)幾h雙方互諒互讓，進(jìn)行協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，從而消除爭議的方法和活動(dòng)?？梢姡瑒趧?dòng)爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人之外的第三方，且應(yīng)當(dāng)是通曉國家法律、法規(guī)和政策，有著豐富調(diào)解技能，能夠促使?fàn)幾h消除的組織。而從《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的三類調(diào)解組織來看，分別在客觀公正性、專業(yè)性和自愿性上存有一定的問題，難以達(dá)到調(diào)解糾紛化解矛盾的良好效果。
一、企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)的組成先天不足，客觀公正性存有問題，難以化解勞動(dòng)關(guān)系矛盾
《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)由職工代表和企業(yè)代表組成。而發(fā)生勞動(dòng)爭議的雙方當(dāng)事人就是職工和企業(yè)，職工代表本身就是企業(yè)的一員，調(diào)解的客觀公正性如何保障？職工難以信賴該調(diào)解組織的調(diào)解?！秳趧?dòng)法》還規(guī)定，勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)主任由工會(huì)代表擔(dān)任。盡管法律沒有明確規(guī)定工會(huì)是居中調(diào)解和主持方，但是該條款的表述表明工會(huì)是“第三方”。而《工會(huì)法》明確規(guī)定，工會(huì)代表職工的利益，是職工利益的代言人。這樣，起居中調(diào)解作用的“第三方”缺位，調(diào)解的效果可想而知。
事實(shí)上，盡管《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》都規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部可以設(shè)立勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)，但是由于沒有強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)基本上沒有設(shè)立。近日，人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)《企業(yè)勞動(dòng)爭議協(xié)商調(diào)解辦法（征求意見稿）》規(guī)定，300人以上的企業(yè)應(yīng)依法設(shè)立勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)。如果沒有解決客觀公正、居中調(diào)解這一問題，企業(yè)即使設(shè)立勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)，也難以起到第一道防線的效果，還是形同虛設(shè)。
二、基層人民調(diào)解組織人員的勞動(dòng)法律專業(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺，專業(yè)性較差，影響調(diào)解質(zhì)量，難以化解勞動(dòng)關(guān)系矛盾
《人民調(diào)解法》規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。確實(shí)，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)在及時(shí)、便捷化解民間糾紛，防止矛盾糾紛的激化和升級(jí)等發(fā)揮了重要的作用。
但從實(shí)際情況來看，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛主要是公民之間的婚姻、家庭、鄰里、繼承、物業(yè)、民間借貸等簡單的涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的民事糾紛。勞動(dòng)糾紛與其他民事糾紛相比較，是較為復(fù)雜的爭議，對(duì)其進(jìn)行處理的知識(shí)結(jié)構(gòu)和政策水平有較高的要求。他們不但要通曉國家相關(guān)的民事、行政、勞動(dòng)法律法規(guī)，而且還要了解國家有關(guān)政策；不但要有相當(dāng)?shù)睦碚撝R(shí)，還要有一定的實(shí)際工作能力。而人民調(diào)解員的文化程度參差不齊，多數(shù)調(diào)解員雖熱心公道但文化程度偏低，勞動(dòng)法律知識(shí)欠缺，難以勝任勞動(dòng)糾紛的調(diào)解工作。2006年，上海市高級(jí)人民法院、上海市司法局共同制定了《關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見》（滬高法[2006]34號(hào)），委托人民調(diào)解的八類民事糾紛中也未包含勞動(dòng)糾紛，由此可見一斑。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭議調(diào)解職能的組織，具有行政性，在調(diào)解中容易忽視“自愿”原則，難以真正消除和化解矛盾
根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處屬于政府和政府派出機(jī)關(guān)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭議調(diào)解職能的組織，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，具有行政性，在組織調(diào)解中往往忽視“自愿”原則，追求效率，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)，引起當(dāng)事人的不滿，產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。
律師參與勞動(dòng)爭議ADR的可行性
基于我國勞動(dòng)爭議調(diào)解組織存有客觀公正性、專業(yè)性和自愿性等問題的現(xiàn)狀，引入律師參與勞動(dòng)爭議ADR機(jī)制，能有效解決現(xiàn)有調(diào)解組織的存在的問題。從操作性上而言，律師參與勞動(dòng)爭議ADR，具有可行性：
一、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)公平正義是律師職責(zé)所在
《律師法》第二條規(guī)定，律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義。律師參與勞動(dòng)爭議ADR，化解社會(huì)矛盾，就是維護(hù)社會(huì)公平正義，是律師職責(zé)的所在。
“十二五”期間，上海在堅(jiān)持“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的道路中，需要解決包括和諧勞動(dòng)關(guān)系等諸多民生問題。律師參與勞動(dòng)爭議ADR，能夠發(fā)揮律師的獨(dú)特專業(yè)優(yōu)勢，是化解社會(huì)矛盾的有效舉措。
二、律師具有專業(yè)法律知識(shí)、有較為豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，參與勞動(dòng)爭議ADR，能夠勝任化解矛盾工作
《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任。人民調(diào)解委員會(huì)委員聘任律師擔(dān)任人民調(diào)解員，有法律依據(jù)，具有可操作性。
律師均是大學(xué)本科以上，具有較高文化和政策水平，且通過國家司法考試的法律工作者，有著較為豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，可以站在客觀公正的立場上，依據(jù)法律法規(guī)和事實(shí)，分清責(zé)任，支持糾紛當(dāng)事人的合理意見，勸說其放棄不合理的要求，促成雙方和解，能夠有效防止矛盾糾紛的激化，足以勝任勞動(dòng)爭議ADR工作。
三、律師是獨(dú)立的第三方，不具有行政性，參與勞動(dòng)爭議ADR，符合調(diào)解的自愿原則
自愿的原則是我國人民調(diào)解制度的核心。之所以要強(qiáng)調(diào)“自愿”，是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解不僅依據(jù)法律，更多的則是依據(jù)公序良俗；人民調(diào)解不僅講法，更多地講理、義、情；所以人民調(diào)解更多要求“自愿”，而不是強(qiáng)制。
相對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人，律師是完全獨(dú)立的第三方。同時(shí)，律師所在單位———律師事務(wù)所，是民辦非企業(yè)，也不具有行政色彩，不會(huì)讓勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人因存有壓力而違背自愿調(diào)解原則，也不存在以壓促調(diào)的情形。
律師參與勞動(dòng)爭議ADR的制度構(gòu)想
一、各區(qū)縣司法局成立的勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)，與本區(qū)域的勞動(dòng)行政部門、街道辦事處、工業(yè)區(qū)管委會(huì)等部門進(jìn)行對(duì)接聯(lián)動(dòng)，接受相關(guān)部門的委托，組織調(diào)解
以徐匯區(qū)為例，由徐匯區(qū)司法局成立專業(yè)性的勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)，調(diào)解員全部由專職律師組成。徐匯區(qū)司法局負(fù)責(zé)與徐匯區(qū)勞動(dòng)行政部門、十三個(gè)街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漕河涇工業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行對(duì)接聯(lián)動(dòng)，接受委托，安排勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)參與勞動(dòng)爭議ADR，發(fā)揮事前預(yù)防、事中調(diào)處、事后化解矛盾糾紛作用。尤其是針對(duì)群體性勞動(dòng)糾紛以及社會(huì)影響重大的裁員、工傷事故等糾紛，區(qū)司法局可安排勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)主動(dòng)與各相關(guān)部門聯(lián)系，第一時(shí)間參與矛盾化解工作。
為確保勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)能夠及時(shí)便捷、公正公平、專業(yè)高效地開展工作，區(qū)司法局負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化的管理、監(jiān)督和考核，并可委托上海市律師協(xié)會(huì)勞動(dòng)法業(yè)務(wù)研究會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
二、各區(qū)縣司法局負(fù)責(zé)選拔勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)成員，設(shè)立調(diào)解員名冊
各區(qū)縣司法局負(fù)責(zé)選拔參與勞動(dòng)爭議ADR的調(diào)解律師，確定遴選標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選用。在設(shè)定律師調(diào)解員的遴選標(biāo)準(zhǔn)上，可參照《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》和《人民調(diào)解法》有關(guān)仲裁員和人民調(diào)解員的標(biāo)準(zhǔn)。
仍以徐匯區(qū)為例，律師調(diào)解員的遴選標(biāo)準(zhǔn)為：（1）本人自愿報(bào)名，并經(jīng)律師事務(wù)所同意推薦；（2）公道正派、熱心人民調(diào)解工作；（3）熟悉勞動(dòng)法律知識(shí)，每年辦理勞動(dòng)爭議案件20件以上；（4）律師執(zhí)業(yè)滿三年；（5）無任何不良執(zhí)業(yè)記錄。只有符合上訴標(biāo)準(zhǔn)的律師，才可納入勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)，建議設(shè)立任期為一至二年，可以連選連任，設(shè)立律師調(diào)解員名冊。
2010年，徐匯區(qū)司法局和徐匯區(qū)人民法院共建徐匯區(qū)訴調(diào)對(duì)接中心，由徐匯區(qū)司法局推薦律師參與人民調(diào)解。這一創(chuàng)舉，反響熱烈。但筆者認(rèn)為存在兩個(gè)問題值得探討。第一，參與訴調(diào)對(duì)接中心的5名律師都是實(shí)習(xí)律師，還不是執(zhí)業(yè)律師，調(diào)解經(jīng)驗(yàn)不夠豐富；有的根本還沒有辦過案件，尚處在學(xué)習(xí)階段。而訴調(diào)對(duì)接中心是化解矛盾、解決問題的機(jī)構(gòu)，不是法律實(shí)務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，需要的是成熟的專業(yè)調(diào)解人員。第二，安排在訴調(diào)對(duì)接中心工作的時(shí)間為6個(gè)月。長達(dá)半年的時(shí)間讓執(zhí)業(yè)律師放棄手中工作，全身心投入到訴調(diào)對(duì)接的公益工作，可操作性不大，這也是導(dǎo)致只是安排實(shí)習(xí)律師到訴調(diào)對(duì)接中心全日制工作的原因。
因此，筆者認(rèn)為，勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)不應(yīng)采用訴調(diào)對(duì)接中心模式，而應(yīng)參照商事仲裁模式，設(shè)立律師調(diào)解員名冊，根據(jù)案件要求從名冊中選派律師參與勞動(dòng)爭議ADR。這樣既能保證調(diào)解員本身擁有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又能解決執(zhí)業(yè)律師無需為了參與人民調(diào)解而不得不“中止”執(zhí)業(yè)的矛盾。
三、各區(qū)縣司法局制定勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)執(zhí)業(yè)回避制度和懲戒制度，并將調(diào)解員名單向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督
為確保參與勞動(dòng)爭議ADR的公正性和公益性，勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)成員應(yīng)當(dāng)遵守《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》和《人民調(diào)解法》的有關(guān)回避制度。另外，基于律師的身份特殊性，建議在此基礎(chǔ)上再增加兩條回避制度：第一，律師調(diào)解員不得調(diào)解本人所在律師事務(wù)所其他律師代理的案件，不得調(diào)解律師事務(wù)所擔(dān)任當(dāng)事人常年法律顧問的案件。第二，在任期內(nèi)及任期結(jié)束后一年內(nèi)，律師調(diào)解員不得在本區(qū)仲裁和法院系統(tǒng)代理勞動(dòng)爭議案件。
與勞動(dòng)爭議調(diào)解律師團(tuán)執(zhí)業(yè)回避制度相配套，各區(qū)縣司法局還應(yīng)根據(jù)《律師法》等規(guī)定制定相應(yīng)的懲戒制度。律師調(diào)解員在任期內(nèi)怠于履行調(diào)解職責(zé)、玩忽職守或違反回避制度的，各區(qū)縣司法局依法給予行政處分和行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
四、把律師參與勞動(dòng)爭議ADR納入律師提供法律援助范疇，參照律師辦理法律援助案件方式，各區(qū)縣司法局采用公益性和政府購買服務(wù)相結(jié)合的方式，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)激勵(lì)。
《律師法》第四十二條規(guī)定，律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，維護(hù)受援人的合法權(quán)益。為鼓勵(lì)律師積極參與勞動(dòng)爭議ADR，應(yīng)將其納入律師履行法律援助義務(wù)范疇。
各區(qū)縣司法局應(yīng)采用公益性和政府購買服務(wù)相結(jié)合的方式，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)激勵(lì)。在評(píng)選“上海市優(yōu)秀律師”、“先進(jìn)集體和個(gè)人”等司法行政系統(tǒng)評(píng)優(yōu)推優(yōu)中，律師履行法律援助義務(wù)，參與化解矛盾應(yīng)占有相當(dāng)?shù)谋戎?。同時(shí)，律師參與勞動(dòng)爭議ADR中，會(huì)犧牲較多的時(shí)間和精力，在遵守回避制度過程中也可能會(huì)造成直接或間接的損失，建議參照法律援助方案，給予一定的物質(zhì)補(bǔ)貼。
結(jié)語
筆者認(rèn)為：律師參與勞動(dòng)爭議ADR，并不是對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)爭議調(diào)解組織形式的顛覆，而是有益的補(bǔ)充，是探索建立多元化、多渠道的糾紛解決機(jī)制的嘗試。律師參與勞動(dòng)爭議ADR，是“發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)、堅(jiān)定信念、嚴(yán)守紀(jì)律、執(zhí)業(yè)為民”的實(shí)踐與創(chuàng)新，應(yīng)值得推廣。
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