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世界衛(wèi)生組織（ WHO ）于 2020 年 1 月 30 日晚宣布，將新冠病毒疫情列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（ Public Health Emergency of International Concern ， PHEIC ）。隨后，美國(guó)、新加坡、澳大利亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、越南、印度等國(guó)紛紛對(duì)曾?？窟^(guò)中國(guó)大陸港口的船舶（不論國(guó)籍）在其本國(guó)港口停靠、裝卸貨作業(yè)、上下船員等方面采取了不同程度的限制措施。實(shí)施這些措施的國(guó)際法依據(jù)是什么？相關(guān)國(guó)際法對(duì)實(shí)施限制措施的要求是什么？采取限制措施的港口國(guó)是否有國(guó)際法上的義務(wù)接受船上發(fā)生急癥的船員上岸治療？本文將簡(jiǎn)要分析并解答這些問(wèn)題。
一、《國(guó)際衛(wèi)生條例》賦予公約成員國(guó)為應(yīng)對(duì)PHEIC采取限制措施的權(quán)力
為了應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病出現(xiàn)并在國(guó)際間傳播，2007年6月15日生效的最新修訂版《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations, IHR）對(duì)PHEIC以及成員國(guó)應(yīng)對(duì)PHEIC采取措施作出規(guī)定。我國(guó)和世界上大部分國(guó)家都加入了IHR。
（一）PHEIC
PHEIC是指按IHR規(guī)定所確定的不同尋常的事件，該事件通過(guò)疾病的國(guó)際傳播構(gòu)成對(duì)其它國(guó)家的公共衛(wèi)生危害，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)措施。WHO總干事有責(zé)任根據(jù)IHR規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確定某一事件是否構(gòu)成PHEIC。除了此次新冠病毒疫情外，WHO分別宣布了五起PHEIC, 分別是2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015-2016年的“寨卡”疫情，以及2018年的剛果（金）埃博拉疫情。
（二）無(wú)疫通行（Free Pratigue）
按照IHR規(guī)定，船舶應(yīng)被允許進(jìn)入港口、離岸或登岸、卸載貨物或儲(chǔ)備用品；飛機(jī)應(yīng)被允許著陸后登機(jī)或下機(jī)、卸載貨物或儲(chǔ)備用品；陸地車(chē)輛到達(dá)后上車(chē)或下車(chē)、卸載貨物或儲(chǔ)備用品，這些權(quán)利被稱為“無(wú)疫通行”。在沒(méi)有發(fā)生PHEIC情況下除非國(guó)際條約另有約定，成員國(guó)不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機(jī)在任何入境口岸?？?；成員國(guó)不應(yīng)當(dāng)出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或飛機(jī)“無(wú)疫通行”，特別是不應(yīng)當(dāng)阻止其上下乘員、裝卸貨物或儲(chǔ)備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品，但在允許“無(wú)疫通行”前可以要求進(jìn)行檢查，若艙內(nèi)發(fā)現(xiàn)感染或污染源，則可要求進(jìn)行必要的消毒、除污、滅蟲(chóng)或滅鼠，或者采取其它必要措施防止感染或污染傳播。
根據(jù)IHR規(guī)定，船舶是指國(guó)際航行中的遠(yuǎn)洋船舶或內(nèi)河航運(yùn)船舶。IHR并未進(jìn)一步具體區(qū)分船舶的類(lèi)型，我們認(rèn)為IHR規(guī)定的船舶包括貨船和客輪，如郵輪。
（三）無(wú)疫通行例外 – 應(yīng)對(duì)PHEIC措施及要求
IHR允許成員國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)法以及國(guó)際法義務(wù)要求，為應(yīng)對(duì)PHEIC而采取額外衛(wèi)生措施，這些措施包括可以不給予船舶無(wú)疫通行的權(quán)利。成員國(guó)采取應(yīng)對(duì)措施應(yīng)符合以下要求：
1. 符合IHR的規(guī)定；
2. 對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷或干擾不應(yīng)大于可合理采取并能實(shí)現(xiàn)適當(dāng)程度保護(hù)健康；
3. 成員國(guó)所做決定應(yīng)基于：
（1）科學(xué)原則；
（2）對(duì)于人類(lèi)健康危險(xiǎn)的現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)；或者此類(lèi)證據(jù)不足時(shí)，現(xiàn)有信息包括來(lái)自WHO和其它相關(guān)政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息；及
（3）WHO任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。
4. 如果成員國(guó)采取的應(yīng)對(duì)措施對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾(Significant Interference)，該成員國(guó)應(yīng)當(dāng)向WHO提供采取此類(lèi)措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。明顯干擾是指拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境，或延誤入境或處境24小時(shí)以上。WHO對(duì)成員國(guó)提供的依據(jù)和信息進(jìn)行評(píng)估后，可要求成員國(guó)重新考慮是否執(zhí)行這些措施；
5. 成員國(guó)采取的應(yīng)對(duì)措施對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施48小時(shí)內(nèi)向WHO報(bào)告此類(lèi)措施及其衛(wèi)生方面的理由，但在臨時(shí)或長(zhǎng)期建議中涵蓋的措施除外;
6. 成員國(guó)應(yīng)考慮WHO的意見(jiàn)及IHR規(guī)定的采取應(yīng)對(duì)措施的標(biāo)準(zhǔn)，在3個(gè)月內(nèi)對(duì)其實(shí)施的措施進(jìn)行復(fù)查。
此外，受到上述措施影響的成員國(guó)可要求實(shí)施該等措施的成員國(guó)與其協(xié)商，目的是為了明確該措施所基于的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案。發(fā)生爭(zhēng)議的，可以按照IHR規(guī)定的爭(zhēng)議解決機(jī)制解決。
二、部分IHR成員國(guó)實(shí)施的新冠病毒疫情PHEIC應(yīng)對(duì)措施
我們擇取以下部分IHR成員國(guó)目前就此次新冠病毒疫情PHEIC實(shí)施的與船舶靠港有關(guān)的措施：
（一）新加坡
1. 自2020.02.01起，應(yīng)新加坡衛(wèi)生局要求，MPA將會(huì)對(duì)過(guò)去14天內(nèi)到訪過(guò)中國(guó)大陸的旅客和船員，以及在過(guò)去14天內(nèi)曾在中國(guó)大陸港口?？窟^(guò)的船舶，實(shí)施更加嚴(yán)格的預(yù)防措施，增加檢疫流程，但不影響船舶靠泊作業(yè)；
2. 所有在過(guò)去14天內(nèi)到訪過(guò)中國(guó)大陸的新訪客，將不被允許入境或過(guò)境新加坡，這也意味著船員將不被允許在新加坡?lián)Q班和上岸。
（二）美國(guó)
1. 14天內(nèi)到過(guò)中國(guó)大陸的船舶和船員，若船員沒(méi)有生病，則船舶可以停泊美國(guó)港口，但是，船員必須留在船上，不能上岸；
2. 若14天內(nèi)船舶在中國(guó)大陸的港口有船員上船，那么該船舶屬于危險(xiǎn)船舶，需立刻通報(bào)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)。
（三）澳大利亞
1. 從2月1日起，對(duì)從中國(guó)抵達(dá)該國(guó)的船舶，實(shí)施嚴(yán)格檢疫措施。2月1日前已經(jīng)駛往澳大利亞的船舶將不受影響，但在2月1日或2月1日后離開(kāi)中國(guó)大陸前往澳大利亞的船舶，將被隔離14天（隔離期包括航行天數(shù)）。如果經(jīng)過(guò)14天隔離，未報(bào)告船員有任何疾病，那么船舶將正常工作。如果有報(bào)告船員生病，則船舶將重新被隔離14天。
2. 自2月1日或2月1日起，任何從中國(guó)大陸出發(fā)或過(guò)境的旅客將被拒絕入境澳大利亞。需要注意的是，機(jī)務(wù)人員和郵輪乘務(wù)人員不受此限制，但是持有澳洲海員簽證的商船船員仍將被拒絕入境。
（四）馬來(lái)西亞
1. 所有來(lái)自中國(guó)的船舶都將被隔離，直到馬來(lái)西亞衛(wèi)生部官員對(duì)船舶進(jìn)行檢查為止。如果檢查發(fā)現(xiàn)所有乘客和船員都健康，并且船舶衛(wèi)生文件仍然有效，則允許船員和乘客下船和進(jìn)行卸貨活動(dòng)。
2. 來(lái)自中國(guó)的船只一旦進(jìn)入馬來(lái)西亞港口，馬來(lái)西亞衛(wèi)生局將會(huì)在船只駛?cè)氪a頭后，要求船員在指定的檢疫區(qū)進(jìn)行隔離。
（五）越南
在海防港口，將對(duì)來(lái)自中國(guó)等新型冠狀病毒高發(fā)國(guó)家的船舶，采取一系列管控措施，以避免病毒通過(guò)船舶等形式輸入越南，船舶必須在特定的地方拋錨檢測(cè)隔離14天后才能靠港。
（六）菲律賓
需要注意的是，菲律賓當(dāng)局對(duì)郵輪和貨輪的靠港作出了不同的限制規(guī)定。
1. 郵輪
1) 所有載有來(lái)自中國(guó)大陸、澳門(mén)、香港旅客的郵輪，或在過(guò)去十四天內(nèi)在上述國(guó)家和地區(qū)過(guò)境的載有任何國(guó)籍旅客的郵輪，均不得停泊在菲律賓任何港口；
2) 所有過(guò)去14天內(nèi)未?？恐袊?guó)、澳門(mén)、香港港口的郵輪，在經(jīng)過(guò)的港口檢查并提交海事健康申報(bào)后，可以?？糠坡少e港口；
2. 貨輪
1) 所有在過(guò)去14天內(nèi)掛靠過(guò)中國(guó)，包括香港和澳門(mén)的船舶，將在錨地接受檢疫，未通過(guò)檢疫，則嚴(yán)格禁止人員上下；只有通過(guò)檢疫，船舶其他的進(jìn)口手續(xù)才能開(kāi)始辦理；
2) 在過(guò)去14天內(nèi)從中國(guó)，香港，澳門(mén)出發(fā)的船舶，必須在第一入境港口或?？康牧硪槐镜馗劭冢蓹z疫官員在指定的檢疫錨地登船對(duì)船舶進(jìn)行檢疫；
3) 若存在確認(rèn)病例感染的情況，船舶將在錨地進(jìn)行為期14天的隔離檢疫，隔離期從疑似病例開(kāi)始接受篩查的日期起算；14天隔離期滿后，港口檢疫官員將再次登輪對(duì)船舶進(jìn)行檢查，如船上無(wú)異常，將簽發(fā)檢疫許可，船舶可以開(kāi)始辦理其他進(jìn)口手續(xù)。
（七）印度
需要注意的是，印度不同的港口所發(fā)布的限制措施并不相同。其中Mormugao的要求如下：
1. 郵輪
在一個(gè)月內(nèi)到達(dá)過(guò)中國(guó)的旅客，將不被允許上岸游覽；當(dāng)旅客存在病毒典型癥狀時(shí)，也將不被允許上岸游覽。
2. 貨輪
1) 所有來(lái)自受新型冠狀病毒疫情影響的國(guó)家和地區(qū)的外籍船舶，其船長(zhǎng)或代理應(yīng)在船舶到港前以郵件形式向Harbor Master和PHO報(bào)告疑似感染病毒船員的詳細(xì)信息
2) 在一個(gè)月內(nèi)到達(dá)過(guò)中國(guó)的船員及出現(xiàn)病毒感染癥狀的船員將不被允許上岸；
3) 來(lái)自中國(guó)的船上的中國(guó)籍船員將不被簽發(fā)登陸許可；
4) 來(lái)自中國(guó)的船上的非中國(guó)籍船員，在經(jīng)過(guò)仔細(xì)衛(wèi)檢后對(duì)于身體健康的船員可以簽發(fā)登陸許可。
從上面內(nèi)容看，不同國(guó)家在發(fā)生此次新冠病毒疫情PHEIC情況下，采取的港口限制措施的宗旨一致但具體要求略有不同?？傮w而言，針對(duì)從中國(guó)出發(fā)或曾?？窟^(guò)中國(guó)港口的船舶，各國(guó)均實(shí)施了嚴(yán)格的檢疫流程，港口方或直接禁止其靠泊，或要求其在港外拋錨度過(guò)隔離期后才可?？?，有的國(guó)家如澳大利亞明確規(guī)定航程時(shí)間計(jì)入隔離期。同時(shí)針對(duì)中國(guó)籍旅客、船員及曾?？恐袊?guó)港口船舶上的外籍人士，各國(guó)也同樣采取了相應(yīng)措施，如禁止入境、過(guò)境或在經(jīng)過(guò)仔細(xì)衛(wèi)檢后才可入境。需要注意的是，有些國(guó)家/港口，對(duì)于貨輪和郵輪停靠而采取的港口限制措施也有所不同，郵輪檢疫要求相對(duì)更高。
三、《海事勞工公約》要求港口國(guó)應(yīng)確保船員能夠得到岸上的醫(yī)療救治
與船舶靠港相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是IHR成員國(guó)是否可以拒絕生病船員上岸治療？船員疾病可能是感染新冠病毒，也可能是其它疾病。關(guān)于船員上岸接受治療問(wèn)題，《海事勞工公約》(Maritime Labor Convention, MLC)對(duì)于船員在船上和岸上接受治療問(wèn)題作出了規(guī)定，明確要求為保護(hù)海員健康并確保其迅速得到船上和岸上醫(yī)療，公約成員國(guó)應(yīng)確保在其領(lǐng)土內(nèi)船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用成員國(guó)岸上醫(yī)療設(shè)施。按照MLC的規(guī)則體例說(shuō)明，該要求屬于強(qiáng)制性的規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)準(zhǔn)守。MLC似乎沒(méi)有對(duì)成員國(guó)的該項(xiàng)義務(wù)做出例外規(guī)定。除了此項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定外，MLC還就船員上岸治療的權(quán)利以及成員國(guó)之間合作保障船員健康做出了非強(qiáng)制性的規(guī)定。
在港口國(guó)根據(jù)IHR規(guī)定對(duì)涉疫情船舶實(shí)施了進(jìn)港、靠泊、上下船員等限制措施的情況下，港口國(guó)是否仍應(yīng)準(zhǔn)守MLC的上述要求允許急癥船員上岸治療？以近期發(fā)生的一宗曾?？恐袊?guó)港口的船舶上中國(guó)籍船員在新加坡上岸治療案件為例，該案中船員所患急癥并非感染新冠病毒，經(jīng)過(guò)船東、船東互保協(xié)會(huì)、以及船員外派機(jī)構(gòu)等各方共同努力，在中國(guó)駐新加坡使領(lǐng)館的協(xié)調(diào)下，最終船員得以上岸治療。不過(guò)，如果船員所患急癥是感染新冠病毒，港口國(guó)是否還會(huì)同意船員上岸接受治療，從國(guó)際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。
四、結(jié)論
IHR成員國(guó)為應(yīng)對(duì)PHEIC有權(quán)利采取措施，包括拒絕給予船舶免疫通行的權(quán)利，不過(guò)，成員國(guó)采取的措施應(yīng)符合IHR的規(guī)定，所做決定應(yīng)建立在科學(xué)原則、科學(xué)依據(jù)，及WHO的特定指導(dǎo)和建議基礎(chǔ)之上。MLC成員國(guó)有義務(wù)確保在其港口內(nèi)的成員國(guó)船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用其岸上醫(yī)療設(shè)施，不過(guò)，如果船員因感染新冠病毒而急需救治，當(dāng)船舶所在港口國(guó)按照IHR的規(guī)定采取了應(yīng)對(duì)PHEIC的限制措施情況下，該港口國(guó)是否仍應(yīng)履行MLC的義務(wù)確保船員上岸接受治療，從國(guó)際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。
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