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新冠病毒疫情期間與國(guó)際航行船舶靠港有關(guān)的國(guó)際法問(wèn)題

    日期:2020-03-21     作者:魏小為(海事海商業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、萬(wàn)商天勤(上海)律師事務(wù)所)、 樂(lè)晨凌(萬(wàn)商天勤(上海)律師事務(wù)所)

        世界衛(wèi)生組織( WHO )于 2020 1 30 日晚宣布,將新冠病毒疫情列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件( Public Health Emergency of International Concern , PHEIC )。隨后,美國(guó)、新加坡、澳大利亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、越南、印度等國(guó)紛紛對(duì)曾??窟^(guò)中國(guó)大陸港口的船舶(不論國(guó)籍)在其本國(guó)港口停靠、裝卸貨作業(yè)、上下船員等方面采取了不同程度的限制措施。實(shí)施這些措施的國(guó)際法依據(jù)是什么?相關(guān)國(guó)際法對(duì)實(shí)施限制措施的要求是什么?采取限制措施的港口國(guó)是否有國(guó)際法上的義務(wù)接受船上發(fā)生急癥的船員上岸治療?本文將簡(jiǎn)要分析并解答這些問(wèn)題。

    一、《國(guó)際衛(wèi)生條例》賦予公約成員國(guó)為應(yīng)對(duì)PHEIC采取限制措施的權(quán)力

為了應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病出現(xiàn)并在國(guó)際間傳播,2007615日生效的最新修訂版《國(guó)際衛(wèi)生條例》(International Health Regulations, IHR)對(duì)PHEIC以及成員國(guó)應(yīng)對(duì)PHEIC采取措施作出規(guī)定。我國(guó)和世界上大部分國(guó)家都加入了IHR。

(一)PHEIC

PHEIC是指按IHR規(guī)定所確定的不同尋常的事件,該事件通過(guò)疾病的國(guó)際傳播構(gòu)成對(duì)其它國(guó)家的公共衛(wèi)生危害,以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)措施。WHO總干事有責(zé)任根據(jù)IHR規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確定某一事件是否構(gòu)成PHEIC。除了此次新冠病毒疫情外,WHO分別宣布了五起PHEIC, 分別是2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015-2016年的寨卡疫情,以及2018年的剛果(金)埃博拉疫情。

(二)無(wú)疫通行(Free Pratigue

按照IHR規(guī)定,船舶應(yīng)被允許進(jìn)入港口、離岸或登岸、卸載貨物或儲(chǔ)備用品;飛機(jī)應(yīng)被允許著陸后登機(jī)或下機(jī)、卸載貨物或儲(chǔ)備用品;陸地車(chē)輛到達(dá)后上車(chē)或下車(chē)、卸載貨物或儲(chǔ)備用品,這些權(quán)利被稱為無(wú)疫通行。在沒(méi)有發(fā)生PHEIC情況下除非國(guó)際條約另有約定,成員國(guó)不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機(jī)在任何入境口岸???;成員國(guó)不應(yīng)當(dāng)出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或飛機(jī)無(wú)疫通行,特別是不應(yīng)當(dāng)阻止其上下乘員、裝卸貨物或儲(chǔ)備用品,或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品,但在允許無(wú)疫通行前可以要求進(jìn)行檢查,若艙內(nèi)發(fā)現(xiàn)感染或污染源,則可要求進(jìn)行必要的消毒、除污、滅蟲(chóng)或滅鼠,或者采取其它必要措施防止感染或污染傳播。

根據(jù)IHR規(guī)定,船舶是指國(guó)際航行中的遠(yuǎn)洋船舶或內(nèi)河航運(yùn)船舶。IHR并未進(jìn)一步具體區(qū)分船舶的類(lèi)型,我們認(rèn)為IHR規(guī)定的船舶包括貨船和客輪,如郵輪。

(三)無(wú)疫通行例外應(yīng)對(duì)PHEIC措施及要求

IHR允許成員國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)法以及國(guó)際法義務(wù)要求,為應(yīng)對(duì)PHEIC而采取額外衛(wèi)生措施,這些措施包括可以不給予船舶無(wú)疫通行的權(quán)利。成員國(guó)采取應(yīng)對(duì)措施應(yīng)符合以下要求:

1.  符合IHR的規(guī)定;

2.  對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷或干擾不應(yīng)大于可合理采取并能實(shí)現(xiàn)適當(dāng)程度保護(hù)健康;

3.  成員國(guó)所做決定應(yīng)基于:

1)科學(xué)原則;

2)對(duì)于人類(lèi)健康危險(xiǎn)的現(xiàn)有科學(xué)證據(jù);或者此類(lèi)證據(jù)不足時(shí),現(xiàn)有信息包括來(lái)自WHO和其它相關(guān)政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息;及

3WHO任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。

4.  如果成員國(guó)采取的應(yīng)對(duì)措施對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾(Significant Interference),該成員國(guó)應(yīng)當(dāng)向WHO提供采取此類(lèi)措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。明顯干擾是指拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境,或延誤入境或處境24小時(shí)以上。WHO對(duì)成員國(guó)提供的依據(jù)和信息進(jìn)行評(píng)估后,可要求成員國(guó)重新考慮是否執(zhí)行這些措施;

5.  成員國(guó)采取的應(yīng)對(duì)措施對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的,成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施48小時(shí)內(nèi)向WHO報(bào)告此類(lèi)措施及其衛(wèi)生方面的理由,但在臨時(shí)或長(zhǎng)期建議中涵蓋的措施除外;

6.  成員國(guó)應(yīng)考慮WHO的意見(jiàn)及IHR規(guī)定的采取應(yīng)對(duì)措施的標(biāo)準(zhǔn),在3個(gè)月內(nèi)對(duì)其實(shí)施的措施進(jìn)行復(fù)查。

此外,受到上述措施影響的成員國(guó)可要求實(shí)施該等措施的成員國(guó)與其協(xié)商,目的是為了明確該措施所基于的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案。發(fā)生爭(zhēng)議的,可以按照IHR規(guī)定的爭(zhēng)議解決機(jī)制解決。

二、部分IHR成員國(guó)實(shí)施的新冠病毒疫情PHEIC應(yīng)對(duì)措施

我們擇取以下部分IHR成員國(guó)目前就此次新冠病毒疫情PHEIC實(shí)施的與船舶靠港有關(guān)的措施:

(一)新加坡

1. 2020.02.01起,應(yīng)新加坡衛(wèi)生局要求,MPA將會(huì)對(duì)過(guò)去14天內(nèi)到訪過(guò)中國(guó)大陸的旅客和船員,以及在過(guò)去14天內(nèi)曾在中國(guó)大陸港口??窟^(guò)的船舶,實(shí)施更加嚴(yán)格的預(yù)防措施,增加檢疫流程,但不影響船舶靠泊作業(yè);

2. 所有在過(guò)去14天內(nèi)到訪過(guò)中國(guó)大陸的新訪客,將不被允許入境或過(guò)境新加坡,這也意味著船員將不被允許在新加坡?lián)Q班和上岸。

(二)美國(guó)

1. 14天內(nèi)到過(guò)中國(guó)大陸的船舶和船員,若船員沒(méi)有生病,則船舶可以停泊美國(guó)港口,但是,船員必須留在船上,不能上岸;

2. 14天內(nèi)船舶在中國(guó)大陸的港口有船員上船,那么該船舶屬于危險(xiǎn)船舶,需立刻通報(bào)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)。

(三)澳大利亞

1. 21日起,對(duì)從中國(guó)抵達(dá)該國(guó)的船舶,實(shí)施嚴(yán)格檢疫措施。21日前已經(jīng)駛往澳大利亞的船舶將不受影響,但在21日或21日后離開(kāi)中國(guó)大陸前往澳大利亞的船舶,將被隔離14天(隔離期包括航行天數(shù))。如果經(jīng)過(guò)14天隔離,未報(bào)告船員有任何疾病,那么船舶將正常工作。如果有報(bào)告船員生病,則船舶將重新被隔離14天。

2. 21日或21日起,任何從中國(guó)大陸出發(fā)或過(guò)境的旅客將被拒絕入境澳大利亞。需要注意的是,機(jī)務(wù)人員和郵輪乘務(wù)人員不受此限制,但是持有澳洲海員簽證的商船船員仍將被拒絕入境。

(四)馬來(lái)西亞

1. 所有來(lái)自中國(guó)的船舶都將被隔離,直到馬來(lái)西亞衛(wèi)生部官員對(duì)船舶進(jìn)行檢查為止。如果檢查發(fā)現(xiàn)所有乘客和船員都健康,并且船舶衛(wèi)生文件仍然有效,則允許船員和乘客下船和進(jìn)行卸貨活動(dòng)。

2. 來(lái)自中國(guó)的船只一旦進(jìn)入馬來(lái)西亞港口,馬來(lái)西亞衛(wèi)生局將會(huì)在船只駛?cè)氪a頭后,要求船員在指定的檢疫區(qū)進(jìn)行隔離。

(五)越南

在海防港口,將對(duì)來(lái)自中國(guó)等新型冠狀病毒高發(fā)國(guó)家的船舶,采取一系列管控措施,以避免病毒通過(guò)船舶等形式輸入越南,船舶必須在特定的地方拋錨檢測(cè)隔離14天后才能靠港。

(六)菲律賓

需要注意的是,菲律賓當(dāng)局對(duì)郵輪和貨輪的靠港作出了不同的限制規(guī)定。

1. 郵輪

1)   所有載有來(lái)自中國(guó)大陸、澳門(mén)、香港旅客的郵輪,或在過(guò)去十四天內(nèi)在上述國(guó)家和地區(qū)過(guò)境的載有任何國(guó)籍旅客的郵輪,均不得停泊在菲律賓任何港口;

2)   所有過(guò)去14天內(nèi)未??恐袊?guó)、澳門(mén)、香港港口的郵輪,在經(jīng)過(guò)的港口檢查并提交海事健康申報(bào)后,可以??糠坡少e港口;

2. 貨輪

1)   所有在過(guò)去14天內(nèi)掛靠過(guò)中國(guó),包括香港和澳門(mén)的船舶,將在錨地接受檢疫,未通過(guò)檢疫,則嚴(yán)格禁止人員上下;只有通過(guò)檢疫,船舶其他的進(jìn)口手續(xù)才能開(kāi)始辦理;

2)   在過(guò)去14天內(nèi)從中國(guó),香港,澳門(mén)出發(fā)的船舶,必須在第一入境港口或??康牧硪槐镜馗劭冢蓹z疫官員在指定的檢疫錨地登船對(duì)船舶進(jìn)行檢疫;

3)   若存在確認(rèn)病例感染的情況,船舶將在錨地進(jìn)行為期14天的隔離檢疫,隔離期從疑似病例開(kāi)始接受篩查的日期起算;14天隔離期滿后,港口檢疫官員將再次登輪對(duì)船舶進(jìn)行檢查,如船上無(wú)異常,將簽發(fā)檢疫許可,船舶可以開(kāi)始辦理其他進(jìn)口手續(xù)。

(七)印度

需要注意的是,印度不同的港口所發(fā)布的限制措施并不相同。其中Mormugao的要求如下:

1. 郵輪

在一個(gè)月內(nèi)到達(dá)過(guò)中國(guó)的旅客,將不被允許上岸游覽;當(dāng)旅客存在病毒典型癥狀時(shí),也將不被允許上岸游覽。

2. 貨輪

1)   所有來(lái)自受新型冠狀病毒疫情影響的國(guó)家和地區(qū)的外籍船舶,其船長(zhǎng)或代理應(yīng)在船舶到港前以郵件形式向Harbor MasterPHO報(bào)告疑似感染病毒船員的詳細(xì)信息

2)   在一個(gè)月內(nèi)到達(dá)過(guò)中國(guó)的船員及出現(xiàn)病毒感染癥狀的船員將不被允許上岸;

3)   來(lái)自中國(guó)的船上的中國(guó)籍船員將不被簽發(fā)登陸許可;

4)   來(lái)自中國(guó)的船上的非中國(guó)籍船員,在經(jīng)過(guò)仔細(xì)衛(wèi)檢后對(duì)于身體健康的船員可以簽發(fā)登陸許可。

從上面內(nèi)容看,不同國(guó)家在發(fā)生此次新冠病毒疫情PHEIC情況下,采取的港口限制措施的宗旨一致但具體要求略有不同??傮w而言,針對(duì)從中國(guó)出發(fā)或曾??窟^(guò)中國(guó)港口的船舶,各國(guó)均實(shí)施了嚴(yán)格的檢疫流程,港口方或直接禁止其靠泊,或要求其在港外拋錨度過(guò)隔離期后才可???,有的國(guó)家如澳大利亞明確規(guī)定航程時(shí)間計(jì)入隔離期。同時(shí)針對(duì)中國(guó)籍旅客、船員及曾??恐袊?guó)港口船舶上的外籍人士,各國(guó)也同樣采取了相應(yīng)措施,如禁止入境、過(guò)境或在經(jīng)過(guò)仔細(xì)衛(wèi)檢后才可入境。需要注意的是,有些國(guó)家/港口,對(duì)于貨輪和郵輪停靠而采取的港口限制措施也有所不同,郵輪檢疫要求相對(duì)更高。

三、《海事勞工公約》要求港口國(guó)應(yīng)確保船員能夠得到岸上的醫(yī)療救治

與船舶靠港相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是IHR成員國(guó)是否可以拒絕生病船員上岸治療?船員疾病可能是感染新冠病毒,也可能是其它疾病。關(guān)于船員上岸接受治療問(wèn)題,《海事勞工公約》(Maritime Labor Convention, MLC)對(duì)于船員在船上和岸上接受治療問(wèn)題作出了規(guī)定,明確要求為保護(hù)海員健康并確保其迅速得到船上和岸上醫(yī)療,公約成員國(guó)應(yīng)確保在其領(lǐng)土內(nèi)船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用成員國(guó)岸上醫(yī)療設(shè)施。按照MLC的規(guī)則體例說(shuō)明,該要求屬于強(qiáng)制性的規(guī)定,成員國(guó)應(yīng)準(zhǔn)守。MLC似乎沒(méi)有對(duì)成員國(guó)的該項(xiàng)義務(wù)做出例外規(guī)定。除了此項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定外,MLC還就船員上岸治療的權(quán)利以及成員國(guó)之間合作保障船員健康做出了非強(qiáng)制性的規(guī)定。

在港口國(guó)根據(jù)IHR規(guī)定對(duì)涉疫情船舶實(shí)施了進(jìn)港、靠泊、上下船員等限制措施的情況下,港口國(guó)是否仍應(yīng)準(zhǔn)守MLC的上述要求允許急癥船員上岸治療?以近期發(fā)生的一宗曾??恐袊?guó)港口的船舶上中國(guó)籍船員在新加坡上岸治療案件為例,該案中船員所患急癥并非感染新冠病毒,經(jīng)過(guò)船東、船東互保協(xié)會(huì)、以及船員外派機(jī)構(gòu)等各方共同努力,在中國(guó)駐新加坡使領(lǐng)館的協(xié)調(diào)下,最終船員得以上岸治療。不過(guò),如果船員所患急癥是感染新冠病毒,港口國(guó)是否還會(huì)同意船員上岸接受治療,從國(guó)際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。

四、結(jié)論

IHR成員國(guó)為應(yīng)對(duì)PHEIC有權(quán)利采取措施,包括拒絕給予船舶免疫通行的權(quán)利,不過(guò),成員國(guó)采取的措施應(yīng)符合IHR的規(guī)定,所做決定應(yīng)建立在科學(xué)原則、科學(xué)依據(jù),及WHO的特定指導(dǎo)和建議基礎(chǔ)之上。MLC成員國(guó)有義務(wù)確保在其港口內(nèi)的成員國(guó)船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用其岸上醫(yī)療設(shè)施,不過(guò),如果船員因感染新冠病毒而急需救治,當(dāng)船舶所在港口國(guó)按照IHR的規(guī)定采取了應(yīng)對(duì)PHEIC的限制措施情況下,該港口國(guó)是否仍應(yīng)履行MLC的義務(wù)確保船員上岸接受治療,從國(guó)際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。



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