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新型肺炎防控語(yǔ)境下海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)

    日期:2020-03-21     作者:楊杰(自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、上海市匯業(yè)律師事務(wù)所)

    新型肺炎疫情爆發(fā)以來(lái),在我國(guó)黨和政府及社會(huì)各界的艱苦努力下,疫情防控工作取得積極成效。但在域外國(guó)家,日本、韓國(guó),以及意大利、伊朗、美國(guó)等國(guó)的疫情仍處于發(fā)展之中,我國(guó)防控疫情輸入性風(fēng)險(xiǎn)的壓力劇增。在此方面,海關(guān)所實(shí)施的國(guó)境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作具有重要的作用。鑒于國(guó)境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作與海關(guān)的監(jiān)管、征稅、統(tǒng)計(jì)、緝私等傳統(tǒng)職能不同,且廣大的進(jìn)出境企業(yè)、人員在此領(lǐng)域存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn),匯業(yè)海關(guān)法團(tuán)隊(duì)特對(duì)此領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題予以梳理。

    一、我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法工作

    在海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫方面,海關(guān)總署為應(yīng)對(duì)2020年元旦、春節(jié)的人員出入境高峰,在20191231日即發(fā)布了2019年第233號(hào)《關(guān)于提醒廣大出入境人員關(guān)注國(guó)際旅行健康的公告》,以提醒廣大出入境人員關(guān)注國(guó)際旅行健康。新冠肺炎疫情爆發(fā)后,國(guó)家衛(wèi)健委于2020120日發(fā)布2020年第1號(hào)公告。此后,海關(guān)總署或通過(guò)自身,或者與國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布了多份公告,海關(guān)總署下轄各海關(guān)也發(fā)布了一些有針對(duì)性的公告,海關(guān)在本次新冠肺炎防控領(lǐng)域的各項(xiàng)工作依法有序開展。以上公告,除了有關(guān)醫(yī)療物資迅速通關(guān)、減免稅等內(nèi)容之外,也有兩份公告與國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作直接相關(guān)。其中,海關(guān)總署、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)于2020125日聯(lián)合發(fā)布的公告2020年第15號(hào)決定啟動(dòng)口岸防控,要求出入境人員如有特定不適癥狀,應(yīng)當(dāng)向海關(guān)主動(dòng)申報(bào)并配合衛(wèi)生檢疫工作,如上述人員發(fā)生上述不適癥狀是在交通工具運(yùn)輸途中,則交通工具負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提供個(gè)人防護(hù)用品并及時(shí)向海關(guān)報(bào)告。該公告并對(duì)出入境人員衛(wèi)生注意事項(xiàng),就醫(yī)注意事項(xiàng),以及入境人員針對(duì)特定癥狀的注意事項(xiàng)予以規(guī)定。海關(guān)總署于2020125日發(fā)布的公告2020年第16號(hào)決定重新啟動(dòng)出入境人員填寫《中華人民共和國(guó)出/入境健康申明卡》進(jìn)行健康申報(bào)的制度。根據(jù)該公告,出入境人員必須向海關(guān)衛(wèi)生檢疫部門進(jìn)行健康申報(bào),并配合做好體溫監(jiān)測(cè)、醫(yī)學(xué)巡查、醫(yī)學(xué)排查等衛(wèi)生檢疫工作。

    二、我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律體系

    海關(guān)是在出入境環(huán)節(jié)實(shí)施國(guó)境衛(wèi)生檢疫及其他職能的行政機(jī)關(guān)。從法律角度來(lái)說(shuō),國(guó)境衛(wèi)生檢疫是依據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行的一種執(zhí)法行為。在此方面,海關(guān)代表國(guó)家行使衛(wèi)生主權(quán)。同時(shí),由于國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作在國(guó)際法層面依據(jù)的是《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》這一國(guó)際法,具體實(shí)施時(shí)既要體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和中國(guó)特色,又要兼顧國(guó)際通行規(guī)則,采取國(guó)際認(rèn)可的衛(wèi)生控制措施。因此,我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作的法律體系體現(xiàn)為國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層面。

    在國(guó)際法層面,主要體現(xiàn)為《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)議》(SPS)、《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議》(TBT)等國(guó)際條約與公約。以《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》為例,該條約目前有196個(gè)締約國(guó)。在實(shí)施該條約方面,世界衛(wèi)生組織(WHO)下轄的全球能力、預(yù)警和反應(yīng)司負(fù)責(zé)主持和協(xié)調(diào)工作。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)定,各國(guó)同意建立本國(guó)發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和報(bào)告公共衛(wèi)生事件的能力。世衛(wèi)組織在實(shí)施《國(guó)際衛(wèi)生條例》方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,與各合作伙伴一道協(xié)助國(guó)家建立能力。此外,《國(guó)際衛(wèi)生條例》還規(guī)定了在港口、機(jī)場(chǎng)和陸路口岸采取的特定措施,遏制向鄰國(guó)傳播健康危害,并防止采取不必要的旅行和貿(mào)易限制措施,盡量減少對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易的干擾。有關(guān)該條約在我國(guó)的具體適用問(wèn)題,我國(guó)政府在加入該條例所作聲明和保留的第一項(xiàng)中明確,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》適用于中華人民共和國(guó)全境,包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省。其第二項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容為,根據(jù)《條例》第4條第1款的規(guī)定,指定中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部為《條例》國(guó)家歸口單位。各地衛(wèi)生行政部門為各自管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)實(shí)施《條例》規(guī)定的衛(wèi)生當(dāng)局。中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局及各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)為《條例》第22條所指的入境口岸的主管當(dāng)局。其第二十二條詳細(xì)規(guī)定了各成員國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫主管當(dāng)局的衛(wèi)生檢疫職責(zé)。同時(shí),該條約一定條件下可以在我國(guó)直接適用。

    在國(guó)內(nèi)法層面,我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律體系自1873年發(fā)展至今,已經(jīng)漸趨完善,形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件構(gòu)成的國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律體系。在關(guān)檢融合之后,我國(guó)海關(guān)直接適用的法律共計(jì)7部,行政法規(guī)20余部,行政規(guī)章189部,更有數(shù)量龐大的海關(guān)總署及各直屬海關(guān)自行制定的規(guī)范性文件。其中,國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的法律是《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》。在立法歷史上,該法經(jīng)第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò),標(biāo)志著中國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作進(jìn)入了法制化管理的軌道。此后,分別于2007年、2009年、2018年修正并施行至今。在行政法規(guī)方面,1989年,原衛(wèi)生部頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》,此后,分別于2010年、2016年和2019年經(jīng)修訂或修正并施行至今。除此以外,國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域還存在其他行政法規(guī),數(shù)量眾多的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

    三、我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

    根據(jù)法律規(guī)定,行政相對(duì)人在海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域有義務(wù)配合海關(guān)進(jìn)行體溫監(jiān)測(cè)、醫(yī)學(xué)巡查、醫(yī)學(xué)排查等衛(wèi)生檢疫工作,并向海關(guān)準(zhǔn)確、如實(shí)進(jìn)行健康申報(bào)。在此過(guò)程中,行為人如果不配合海關(guān)依法采取的國(guó)境衛(wèi)生檢疫措施,或者有其他違反相關(guān)法律規(guī)范的行為,存在民事、行政甚至刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)法律規(guī)范如下表所列:

中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則(2019修正)

 

中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法(2018修正)

國(guó)境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理規(guī)定(2018修正)

中華人民共和國(guó)行政處罰法(2017年修正)

中華人民共和國(guó)刑法(2017修正)

第一百零九條 《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》和本細(xì)則所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)受行政處罰的行為是指:
 ?。ㄒ唬?yīng)當(dāng)受入境檢疫的船舶,不懸掛檢疫信號(hào)的;
 ?。ǘ┤刖?、出境的交通工具,在入境檢疫之前或者在出境檢疫之后,擅自上下人員,裝卸行李、貨物、郵包等物品的;
 ?。ㄈ┚芙^接受檢疫或者抵制衛(wèi)生監(jiān)督,拒不接受衛(wèi)生處理的;
 ?。ㄋ模﹤卧旎蛘咄扛臋z疫單、證、不如實(shí)申報(bào)疫情的;
 ?。ㄎ澹┎m報(bào)攜帶禁止進(jìn)口的微生物、人體組織、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起傳染病傳播的動(dòng)物和物品的;
  (六)未經(jīng)檢疫的入境、出境交通工具,擅自離開檢疫地點(diǎn),逃避查驗(yàn)的;
 ?。ㄆ撸╇[瞞疫情或者偽造情節(jié)的;
 ?。ò耍┪唇?jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)實(shí)施衛(wèi)生處理,擅自排放壓艙水,移下垃圾、污物等控制的物品的;
 ?。ň牛┪唇?jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)實(shí)施衛(wèi)生處理,擅自移運(yùn)尸體、骸骨的;
 ?。ㄊU舊物品、廢舊交通工具,未向衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)申報(bào),未經(jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)實(shí)施衛(wèi)生處理和簽發(fā)衛(wèi)生檢疫證書而擅自入境、出境或者使用、拆卸的;
 ?。ㄊ唬┪唇?jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)檢查,從交通工具上移下傳染病病人造成傳染病傳播危險(xiǎn)的。

 

第二十條 對(duì)違反本法規(guī)定,有下列行為之一的單位或者個(gè)人,國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重,給予警告或者罰款:

 ?。ㄒ唬┨颖軝z疫,向國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)隱瞞真實(shí)情況的;

 ?。ǘ┤刖车娜藛T未經(jīng)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可,擅自上下交通工具,或者裝卸行李、貨物、郵包等物品,不聽勸阻的。

  罰款全部上繳國(guó)庫(kù)。

第三十條 在國(guó)境口岸突發(fā)事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理工作中,口岸有關(guān)單位和個(gè)人有下列情形之一的,依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,予以警告或者罰款,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:

  (一)向海關(guān)隱瞞、緩報(bào)或者謊報(bào)突發(fā)事件的;

 ?。ǘ┚芙^海關(guān)進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行應(yīng)急處理的;

  (三)以暴力或其他方式妨礙海關(guān)應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行公務(wù)的。

 

第八條 行政處罰的種類:

  (一)警告;

 ?。ǘ┝P款;

  (三)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物;

  (四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);

  (五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;

 ?。┬姓辛?;

  (七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

 

第一百一十條 具有本細(xì)則第一百零九條所列第(一)至第(五)項(xiàng)行為的,處以警告或者100元以上5000元以下的罰款;
  具有本細(xì)則第一百零九條所列第(六)至第(九)項(xiàng)行為的,處以1000元以上1萬(wàn)元以下的罰款;
  具有本細(xì)則第一百零九條所列第(十)、第(十一)項(xiàng)行為的,處以5000元以上3萬(wàn)元以下的罰款。

 

 

 

 

 

 

第二十二條 違反本法規(guī)定,引起檢疫傳染病傳播或者有引起檢疫傳染病傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的,依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

 

第七條 公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰,其違法行為對(duì)他人造成損害的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。
  違法行為構(gòu)成犯罪,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰。

第三百三十二條 違反國(guó)境衛(wèi)生檢疫規(guī)定,引起檢疫傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。

  單位犯前款罪的,對(duì)單位判處罰金,并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依照前款的規(guī)定處罰。

表一 國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域行政處罰罰則體系與刑事責(zé)任規(guī)范條款

    應(yīng)當(dāng)指出的是,除了本次新型冠狀肺炎防控工作過(guò)程中需要重視國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)之外,還需要注意國(guó)境衛(wèi)生檢疫日常執(zhí)法方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。以下,以兩個(gè)案例對(duì)此予以說(shuō)明:

    案例一:當(dāng)事人于201882日、83日向S海關(guān)駐S出口加工區(qū)辦事處申報(bào)進(jìn)口兩批電動(dòng)平衡車(單號(hào)53392018139052XXXX53392018139058XXXX,監(jiān)管方式為保稅維修,原產(chǎn)地中國(guó))。112日,海關(guān)工作人員在對(duì)當(dāng)事人開展維修企業(yè)能力審估現(xiàn)場(chǎng)考核時(shí),發(fā)現(xiàn)該兩批貨物未申報(bào)衛(wèi)生檢疫處理。當(dāng)事人的行為屬于入境廢舊物品未向衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)申報(bào)。其行為違反了《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條第一款的規(guī)定。以上事實(shí)有《監(jiān)管記錄》《查驗(yàn)記錄》及照片、《調(diào)查筆錄》等證據(jù)證實(shí)。

    案例二:2019418日,當(dāng)事人委托某報(bào)關(guān)報(bào)檢有限公司以電商貿(mào)易方式向W海關(guān)申報(bào)出口一批貨物,貨物名稱:跨境電商商品一批。由司機(jī)容某駕駛粵ZSWXX港貨車承載,該車載貨清單號(hào)為5100418548XXXX。423日,經(jīng)W海關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)異常:該載貨清單申報(bào)的1276項(xiàng)跨境電商的貨物,實(shí)際均未出口,另有舊服裝等(其中:舊服裝168包,凈重5040千克;舊鞋子164包,凈重5740千克;舊包包16包,凈重480千克;吊牌48箱,凈重300千克;保護(hù)皮套20箱,共1000個(gè);電源插頭21箱,共3150個(gè))共計(jì)7項(xiàng)物品,貨值人民幣54360元,出口未報(bào)關(guān)未申報(bào)衛(wèi)生檢疫,當(dāng)事人未申報(bào)衛(wèi)生檢疫的行為,違反了《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條的規(guī)定。以上行為有《中華人民共和國(guó)W海關(guān)檢查(查驗(yàn))記錄表》《陳述報(bào)告》《內(nèi)地海關(guān)及香港海關(guān)陸路出進(jìn)境載貨清單》《詢問(wèn)筆錄》、現(xiàn)場(chǎng)照片等為證。

    以上兩個(gè)案例,第一個(gè)案例涉及進(jìn)口廢舊物品未報(bào)檢,第二個(gè)案例涉及以跨境電商方式出口舊服裝未報(bào)檢,均違反國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律規(guī)范。根據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條第一款之規(guī)定,入境、出境的集裝箱、貨物、廢舊物等物品。在到達(dá)口岸的時(shí)候,承運(yùn)人、代理人或者貨主,必須向衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)申報(bào)并接受衛(wèi)生檢疫。對(duì)來(lái)自疫區(qū)的、被傳染病污染的以及可能傳播檢疫傳染病或者發(fā)現(xiàn)與人類健康有關(guān)的嚙齒動(dòng)物和病媒昆蟲的集裝箱、貨物、廢舊物等物品,應(yīng)當(dāng)實(shí)施消毒、除鼠、除蟲或者其他必要的衛(wèi)生處理。兩個(gè)案例中當(dāng)事人的進(jìn)口、出口行為違反以上法律規(guī)范。海關(guān)可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第一百零九條第(十)項(xiàng)、第一百一十條的規(guī)定,結(jié)合當(dāng)事人的具體違法情形予以處罰。

    四、我國(guó)海關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域海關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)指引

    在新冠肺炎疫情仍在發(fā)展,進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域的貨物、人員、交通工具出入境面臨復(fù)雜局面的情況下,進(jìn)出口企業(yè)需要從企業(yè)內(nèi)部自身合規(guī)制度建設(shè)出發(fā),提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。首先,進(jìn)出口企業(yè)管理層在非常時(shí)期應(yīng)提高海關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度中有關(guān)國(guó)境衛(wèi)生檢疫內(nèi)容的常規(guī)審查力度。如前所述,在海關(guān)的日常執(zhí)法領(lǐng)域,國(guó)境衛(wèi)生檢疫就是一塊重要的執(zhí)法內(nèi)容。在非常時(shí)期,進(jìn)出口企業(yè)更需要重視這方面的合規(guī)、守法要點(diǎn)。根據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第四條之規(guī)定,入境、出境的人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品,都應(yīng)當(dāng)接受檢疫,經(jīng)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可,方準(zhǔn)入境或者出境。進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)從組織架構(gòu)、合規(guī)制度、具體參與人員等角度強(qiáng)調(diào)遵守法律規(guī)范及最新法規(guī)要求的重要性,在各個(gè)環(huán)節(jié)均按照海關(guān)指令配合完成國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作。其次,及時(shí)跟蹤我國(guó)以及主要域外國(guó)家的國(guó)境衛(wèi)生檢疫最新要求。新型冠狀肺炎疫情仍處于不斷發(fā)展變化中,包括我國(guó)在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家會(huì)不時(shí)發(fā)布有針對(duì)性的口岸措施,企業(yè)合規(guī)及法務(wù)部門相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以跟蹤,及時(shí)調(diào)整企業(yè)相關(guān)訂單的處理以符合國(guó)境衛(wèi)生檢疫相關(guān)措施及其他海關(guān)措施。再次,進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)員工進(jìn)行全員培訓(xùn),樹立國(guó)境衛(wèi)生檢疫方面的合規(guī)、守法觀念。應(yīng)對(duì)新型冠狀肺炎此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件,需要國(guó)家層面不同部門、甚至國(guó)際組織、不同國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào),但在社會(huì)層面,也需要每一個(gè)個(gè)體予以配合。在此方面,企業(yè)對(duì)其員工進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn),不僅有助于企業(yè)提高自身在國(guó)境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的合規(guī)、守法水平,也會(huì)對(duì)疫情的整體防控作出貢獻(xiàn)。



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