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《上海律師》
文娛動(dòng)態(tài)
律師參與社會(huì)突發(fā)事件 應(yīng)對(duì)的工作機(jī)制
日期：2015-12-29 作者： 黃浦區(qū)司法局
在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，律師的作用得到了廣泛的認(rèn)可，這意味著律師須肩負(fù)起更多的社會(huì)責(zé)任，積極投身于社會(huì)工作，因?yàn)檫@是權(quán)利，也是責(zé)任，更是時(shí)代潮流下的律師使命。
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，黃浦區(qū)政府便第一時(shí)間引入律師一同參與事件的應(yīng)對(duì)工作，以創(chuàng)新的工作方式，合法、合理、高效、有序地開(kāi)展并完成了社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，取得了法律效果與社會(huì)效果的良好統(tǒng)一。本文即以該事件為例，探討律師參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的工作機(jī)制，以期形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，從而既有利于發(fā)揮律師群體法治中堅(jiān)力量的積極作用，也有助于今后社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的依法開(kāi)展。
一、社會(huì)突發(fā)事件概述
?。ㄒ唬┥鐣?huì)突發(fā)事件的概念
近年來(lái)，“社會(huì)突發(fā)事件”一詞使用頻率越來(lái)越高，且往往與“突發(fā)公共事件”相互替代使用。那么，該如何定義“社會(huì)突發(fā)事件”這一概念？
一般而言，人類(lèi)社會(huì)沒(méi)有預(yù)料或難以預(yù)料而突然發(fā)生的事件通常都可以稱(chēng)為“突發(fā)事件”?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）則是從一般性和特殊性相統(tǒng)一的視角出發(fā),較為科學(xué)和準(zhǔn)確地界定了突發(fā)事件的概念，該法第三條規(guī)定：“本法所稱(chēng)突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！北疚乃^的“社會(huì)突發(fā)事件”，其實(shí)一如前述《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)“突發(fā)事件”的定義及《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)“突發(fā)公共事件”系“指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件”的定義。有學(xué)者從行政法學(xué)的視角出發(fā),認(rèn)為行政管理領(lǐng)域發(fā)生的一件事情,當(dāng)且僅當(dāng)其兼具大、急、公三個(gè)特性時(shí),才是突發(fā)公共事件。事件通常是由于“大”而引起注意的；“急”就是驟然而至,始料未及；“公”就是事件是一種“公共”事件,它是“公”的,不是“私”的。
誠(chéng)然，2014年12月31日23時(shí)35分在上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場(chǎng)東南角通往黃浦江觀(guān)景平臺(tái)的人行通道階梯處發(fā)生的，造成36人死亡、49人受傷的擁擠踩踏事件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“12·31”外灘擁擠踩踏事件）符合上述概念定義，即為一起社會(huì)突發(fā)事件，且引起了國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。而根據(jù)《“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《事件調(diào)查報(bào)告》）中的定性，這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。
?。ǘ┥鐣?huì)突發(fā)事件的特征
1、事件的突發(fā)性
社會(huì)突發(fā)事件的突發(fā)性是指對(duì)于突發(fā)事件是否發(fā)生,于什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、以什么樣的方式爆發(fā),以及爆發(fā)的程度等情況,人們都未能預(yù)見(jiàn),難以準(zhǔn)確地把握。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，外灘陳毅廣場(chǎng)東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被人群沖破以后，現(xiàn)場(chǎng)值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀(guān)景平臺(tái)。上下人流不斷對(duì)沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生。
2、嚴(yán)重的危害性
社會(huì)突發(fā)事件造成的損害不僅體現(xiàn)在人員的傷亡、財(cái)產(chǎn)的損失上,而且還體現(xiàn)在事件對(duì)社會(huì)心理和個(gè)人心理所造成的破壞性沖擊,并進(jìn)而滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面。正如“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后, 為防止危害進(jìn)一步蔓延，政府通過(guò)多種途徑盡快確認(rèn)傷亡人員身份，及時(shí)向社會(huì)公布遇難者名單，并對(duì)出院傷者進(jìn)行隨訪(fǎng)；指派專(zhuān)人全力做好傷亡人員家屬的接待、安撫，組織專(zhuān)業(yè)人士對(duì)受傷人員和傷亡人員家屬進(jìn)行心理疏導(dǎo)；通過(guò)組織集體采訪(fǎng)、書(shū)面發(fā)布、“上海發(fā)布”政務(wù)微博及微信等形式，及時(shí)向媒體和社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息。社會(huì)突發(fā)事件發(fā)生后最嚴(yán)重的是對(duì)制度的破壞,如果事件導(dǎo)致了公眾對(duì)政府管理社會(huì)的能力的懷疑,造成了對(duì)政府形象的傷害,則其消極作用和影響更甚。因此,任何政府都力求在可能的范圍內(nèi),最大限度地控制社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展,并且將其損害降低到最低限度。
3、影響的公共性
社會(huì)突發(fā)事件是具有公共性的,涉及公共利益,均對(duì)公共財(cái)產(chǎn)、公共安全、公共秩序產(chǎn)生消極的、負(fù)面的影響。同時(shí),公共性還體現(xiàn)在事件的應(yīng)對(duì)往往需要調(diào)動(dòng)和整合全社會(huì)的人力、物力、財(cái)力等公共資源和力量,體現(xiàn)出社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的公共性。例如“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，政府連夜召開(kāi)緊急會(huì)議，決定成立醫(yī)療救治、善后處置等專(zhuān)項(xiàng)工作組和聯(lián)合調(diào)查組，各組當(dāng)即開(kāi)展工作，同時(shí)調(diào)動(dòng)全市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源全力以赴救治傷員，在專(zhuān)家會(huì)診評(píng)估的基礎(chǔ)上，按照“一人一方案、一人一專(zhuān)家”的要求，逐一明確醫(yī)療方案，盡一切可能挽救生命。
4、應(yīng)對(duì)的緊迫性
社會(huì)突發(fā)事件的突發(fā)性、危害性和公共性直接導(dǎo)致社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的緊迫性。是否能夠及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件,關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公共安全和公共秩序。因此,對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置越快,突發(fā)事件所造成的損失就會(huì)越小，而對(duì)時(shí)間的把握度很大程度上決定了突發(fā)事件管理的有效性?！?span>12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，在現(xiàn)場(chǎng)維持秩序的民警和市民游客第一時(shí)間將被擁擠踩踏的人員移至平地進(jìn)行搶救。19輛救護(hù)車(chē)先后抵達(dá)陳毅廣場(chǎng)，第一時(shí)間開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)救治和傷員轉(zhuǎn)運(yùn)。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開(kāi)辟應(yīng)急通道，調(diào)集警用、公交及其他社會(huì)車(chē)輛，將受傷市民游客就近送至醫(yī)院搶救，同時(shí)迅速組織力量收集信息，及時(shí)聯(lián)系傷亡人員所在單位和家屬。
二、社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的體制與原則
?。ㄒ唬┥鐣?huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的體制
社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì),指的是行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其他責(zé)任主體為克服突發(fā)事件對(duì)社會(huì)可能造成或者己經(jīng)造成的嚴(yán)重危害,依據(jù)預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的基本原則,依法行使應(yīng)急處置權(quán)所采取的各種預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救助、事后恢復(fù)與重建等活動(dòng)與措施的總稱(chēng)。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！钡谄邨l規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作?！?span>
“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，政府部門(mén)也正是依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《上海市實(shí)施<突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，第一時(shí)間成立了醫(yī)療救治、善后處置等專(zhuān)項(xiàng)工作組和聯(lián)合調(diào)查組。
（二）社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的原則
1、法治原則
應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)依法辦事。突發(fā)事件的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確定;突發(fā)事件的分類(lèi)和級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)須由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)確定;應(yīng)急管理權(quán)由法律授權(quán)并受其制約。在社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中, 有關(guān)人民政府及其部門(mén)、公民、法人或其他社會(huì)組織均應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)應(yīng)急法定義務(wù)。
2、預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則?！?span>
3、公開(kāi)原則
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門(mén)作出的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布?！贝艘?guī)定旨在保障當(dāng)事人與其家屬以及社會(huì)公眾的知情權(quán)。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，政府及其部門(mén)即是通過(guò)組織集體采訪(fǎng)、書(shū)面發(fā)布、“上海發(fā)布”政務(wù)微博及微信等形式，及時(shí)向媒體和社會(huì)發(fā)布了相關(guān)信息。
4、比例原則
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”
三、律師參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的可行性
（一）法律依據(jù)
1、《中華人民共和國(guó)律師法》
《中華人民共和國(guó)律師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《律師法》）第二條第二款就律師的社會(huì)角色已作明確規(guī)定，律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義。因此，作為“當(dāng)事人合法權(quán)益”、“法律正確實(shí)施”、“社會(huì)公平正義”的維護(hù)者與促進(jìn)者，律師參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作，既有正當(dāng)?shù)囊罁?jù)與邏輯的起點(diǎn)，亦是職責(zé)所在?！堵蓭煼ā返诙藯l更是對(duì)律師可以從事的業(yè)務(wù)進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，其中第（一）項(xiàng)是“接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔(dān)任法律顧問(wèn)”、第（二）項(xiàng)是“接受民事案件、行政案件當(dāng)事人的委托，擔(dān)任代理人，參加訴訟”、第（五）項(xiàng)是“接受委托，參加調(diào)解、仲裁活動(dòng)”、第（七）項(xiàng)是“解答有關(guān)法律的詢(xún)問(wèn)、代寫(xiě)訴訟文書(shū)和有關(guān)法律事務(wù)的其他文書(shū)”。該條法律規(guī)定可謂是律師參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的合法性來(lái)源。
2、《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》
《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)，受政府委托辦理下列法律事務(wù)：（一）就政府的重大決策提供法律方面的意見(jiàn)，或者應(yīng)政府要求，對(duì)決策進(jìn)行法律論證；（二）對(duì)政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律方面提出修改和補(bǔ)充建議；（三）參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；（四）代理政府參加訴訟，維護(hù)政府依法行使行政職權(quán)和維護(hù)政府機(jī)關(guān)的合法權(quán)益； （五）協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目以及重要的法律文書(shū)；（六）協(xié)助政府進(jìn)行法制宣傳教育；（七）向政府提供國(guó)家有關(guān)法律信息，就政府行政管理中的法律問(wèn)題提出建議；（八）辦理政府委托辦理的其他法律事務(wù)?！痹摋l規(guī)定已明確律師可受政府的委托，辦理法律事務(wù)，其中應(yīng)包括參與應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件。
3、《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》
2006年10月8日至11日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議研究了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題并通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《構(gòu)建和諧社會(huì)的決定》）?！稑?gòu)建和諧社會(huì)的決定》有兩處涉及律師，并分別從“制度建設(shè)”與“組織規(guī)范”的角度，對(duì)律師及律師業(yè)在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中如何發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與積極作用作出了提綱挈領(lǐng)性的闡述，體現(xiàn)黨對(duì)律師這一社會(huì)角色及相應(yīng)作用的認(rèn)可與重視。而該決定對(duì)整個(gè)律師業(yè)及律師個(gè)人在執(zhí)業(yè)過(guò)程中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與獨(dú)特作用促成爭(zhēng)議各方通過(guò)合法、適當(dāng)、平和、理智的途徑解決糾紛，鑄劍為犁，從而構(gòu)建和諧社會(huì)具有深刻的指導(dǎo)意義。
4、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》
2014年10月20日至23日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議對(duì)于勝利推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)，全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定》）史無(wú)前例地多次提及“律師”這一法律職業(yè)，彰顯了“律師”在“依法治國(guó)”中的地位與作用。《全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定》的說(shuō)明中開(kāi)宗明義：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國(guó)，是解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。要推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷開(kāi)拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，從法治上為解決這些問(wèn)題提供制度化方案?！币婪ㄖ螄?guó)，建設(shè)法治國(guó)家，是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然，形成法律職業(yè)共同體是我國(guó)法治社會(huì)生活的內(nèi)在要求，而律師無(wú)疑是法律職業(yè)共同體中不可或缺的核心成員之一。《全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定》中更是明確指出，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。同時(shí)，要推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系。此外，還要引入律師參與決策論證，提供法律意見(jiàn)，促進(jìn)依法辦事。
5、《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問(wèn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》
上海市人民政府于2015年5月15日發(fā)布的《關(guān)于推行政府法律顧問(wèn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確“推行政府法律顧問(wèn)制度，是新時(shí)期加快法治政府建設(shè)的重大改革舉措。”《指導(dǎo)意見(jiàn)》亦指出，政府法律顧問(wèn)包括專(zhuān)職政府法律顧問(wèn)和兼職政府法律顧問(wèn)，后者由公開(kāi)選聘的法學(xué)專(zhuān)家、執(zhí)業(yè)律師等非公務(wù)員擔(dān)任。政府法律顧問(wèn)職責(zé)范圍則包括：研究法治政府建設(shè)重大問(wèn)題，提出制度建設(shè)的意見(jiàn)和建議；參與重大行政決策研究，提出法律論證、審核意見(jiàn)；參與政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、審查；參與政府合同、協(xié)議的協(xié)商，起草文本或提出法律意見(jiàn)；參與非訴法律事務(wù)、信訪(fǎng)矛盾化解，提出法律處理意見(jiàn)、建議；參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置，提出法律處理意見(jiàn)、建議；參與行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等案件的辦理；參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的分析與評(píng)估；行政機(jī)關(guān)交辦的其他法律事務(wù)?？梢?jiàn)，參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作，也是律師作為政府法律顧問(wèn)的職責(zé)之一。
?。ǘ?zhuān)業(yè)素養(yǎng)
專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)是律師參與社會(huì)突發(fā)應(yīng)對(duì)事件的能力保證。律師是一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事法律工作的職業(yè)。正是鑒于對(duì)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的要求，依據(jù)《律師法》規(guī)定，申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試及在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿(mǎn)一年。這一執(zhí)業(yè)門(mén)檻，即意味著律師具備扎實(shí)的法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并且能夠在日常工作過(guò)程中，嫻熟地運(yùn)用法律，去處理并解決問(wèn)題。
在社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作中，不可避免地涉及到法律問(wèn)題，其中的困難、矛盾與沖突也大多是因?yàn)楫?dāng)事人在法律法規(guī)與個(gè)人利益問(wèn)題上無(wú)法作出理性、正確的判斷及對(duì)法律法規(guī)的不了解甚至是誤解所引發(fā)。如“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，部分遇難者家屬以及傷殘人員在政府發(fā)布《事件調(diào)查報(bào)告》及《救助撫慰方案》伊始，就不問(wèn)青紅皂白、非理性地提出異議，既不認(rèn)同事件的定性，也否認(rèn)救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性。他們多受困于情緒而喪失或部分喪失理性分析能力，未能夠依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)和政策客觀(guān)地考慮事件的性質(zhì)及衡量救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)這種情況，律師可以發(fā)揮其熟悉相關(guān)法律規(guī)范、具有較高綜合素質(zhì)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，厘清當(dāng)事人的訴求，協(xié)調(diào)相關(guān)方面的溝通，從而促成爭(zhēng)議的妥善解決。
?。ㄈ┥鐣?huì)需求
1、政府及其部門(mén)的需求
引入律師參與社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，是政府及其部門(mén)的需求。律師豐富的辦案及糾紛解決經(jīng)驗(yàn)恰為應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件所需要，律師能夠迅速地將法律、習(xí)俗、道德、事實(shí)等運(yùn)用職業(yè)練就的智慧和審慎巧妙地融合，有利于事件善后處置工作的開(kāi)展。況且，與政府部門(mén)相比，律師作為第三方中立于當(dāng)事人與相關(guān)責(zé)任主體，具有相對(duì)獨(dú)立性，更能體現(xiàn)客觀(guān)、公平、公正，易于得到當(dāng)事人及家屬的信任。律師作為社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的參與者，針對(duì)不同的個(gè)體情況可設(shè)計(jì)不同的處理方案，正確引導(dǎo)當(dāng)事人表達(dá)及實(shí)現(xiàn)合法、合理的訴求，通過(guò)律師的參與，有利于降低政府在應(yīng)對(duì)工作中的社會(huì)管理成本，同時(shí)可避免政府及其部門(mén)與當(dāng)事人及家屬直接面對(duì)面所可能產(chǎn)生的摩擦與沖突，為應(yīng)對(duì)工作留有回旋余地。
2、當(dāng)事人及家屬的需求
引入律師參與社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，也是當(dāng)事人及家屬的需求。就以筆者參與“12·31”外灘擁擠踩踏事件應(yīng)對(duì)工作的情況為例，在2015年1月4日（即2015年的第一個(gè)工作日）上午9時(shí)30分，事件遇難者潘某某的家屬一行四人就主動(dòng)找到黃浦區(qū)某律師事務(wù)所，就潘某某在事件中遭遇意外一事尋求律師的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，所咨詢(xún)的問(wèn)題除關(guān)于事件的責(zé)任主體及相應(yīng)責(zé)任外，亦涉及死者喪葬、商業(yè)保險(xiǎn)理賠、生前工資結(jié)算、遺產(chǎn)繼承等。當(dāng)事人及家屬的這種法律服務(wù)需求，系自發(fā)性的，基于事件而產(chǎn)生，而非為政府及其部門(mén)的意志與安排為轉(zhuǎn)移。據(jù)了解，其他遇難者的家屬以及部分傷殘人員也均在事發(fā)后，通過(guò)各種方式主動(dòng)聯(lián)系律師，以尋求法律服務(wù)與幫助。
3、公眾及輿論的需求
引入律師參與社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，還是公眾及輿論的需求。鑒于社會(huì)突發(fā)事件往往嚴(yán)重威脅、危害社會(huì)的整體利益，為及時(shí)有效應(yīng)對(duì)、處置事件，控制、減輕和消除社會(huì)突發(fā)事件所引起的社會(huì)危害，需要賦予政府必要的處置權(quán)力，效率優(yōu)先，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以有效整合各種資源，協(xié)調(diào)指揮各種社會(huì)力量。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可以采取的各種必要措施，授予了充分的應(yīng)急權(quán)力，但同時(shí)為了防止權(quán)力濫用，把應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的代價(jià)降到最低，法律在對(duì)社會(huì)突發(fā)事件分類(lèi)、分級(jí)、分期的基礎(chǔ)上，明確了權(quán)力行使的規(guī)則和程序，系對(duì)權(quán)力的行使予以規(guī)范與限制。由律師（尤其是擔(dān)任人大代表或政協(xié)委員的律師）參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，除有助于工作開(kāi)展之外，更是集中代表社會(huì)公眾及輿論，發(fā)揮“啄木鳥(niǎo)”作用，監(jiān)督政府及其部門(mén)依法行政，依法應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件。
四、律師的參與有利于社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)
?。ㄒ唬┞蓭煹膮⑴c有利于事件的客觀(guān)、理性判斷
作為法律專(zhuān)業(yè)人士，擁有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師不難對(duì)事件的原因、性質(zhì)、責(zé)任等作出基本客觀(guān)、理性的分析與判斷，但是對(duì)于事件的當(dāng)事人而言，往往囿于立場(chǎng)、身份、情緒以及專(zhuān)業(yè)等因素，加之對(duì)程序規(guī)范和有關(guān)規(guī)則的缺乏把握及對(duì)于自身過(guò)高的估計(jì)而又欠缺對(duì)事件的全面認(rèn)識(shí)，所作的判斷多是不恰當(dāng)，不夠客觀(guān)與理性。由具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的律師參與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，來(lái)協(xié)助當(dāng)事人進(jìn)行審查、分析與權(quán)衡，以局外人的立場(chǎng)能在更廣闊的視野內(nèi)作綜合考慮，并幫助當(dāng)事人作出理性的認(rèn)知與判斷。
其實(shí)，在社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)及善后處置工作中，本著“宜順不宜激、宜疏不宜堵、宜解不宜結(jié)、宜散不宜聚”的指導(dǎo)思想，律師可做耐心細(xì)致的教育疏導(dǎo)工作，緩解當(dāng)事人及家屬情緒，同時(shí)可利用自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，以適當(dāng)?shù)姆绞街v述法言法語(yǔ)，積極宣傳法治，采用溝通、教育、協(xié)商等方法加以處置，動(dòng)之以情、曉之以理、明之以法，更能有助于當(dāng)事人對(duì)事件形成客觀(guān)、理性的認(rèn)識(shí)與判斷。
（二）律師的參與有利于提升應(yīng)對(duì)工作的效率
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的應(yīng)對(duì)工作中，對(duì)遇難者家屬和傷殘人員的救助撫慰是工作的重點(diǎn)，也是工作量最大、矛盾沖突最凸顯的部分。鑒于政府及其部門(mén)雖非事件的直接責(zé)任主體，但政府及相關(guān)部門(mén)仍須承擔(dān)一定的責(zé)任，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也為此受到處分，故當(dāng)事人難免對(duì)于政府及其部門(mén)在情緒上有所對(duì)立與排斥，從而嚴(yán)重影響到工作的正常開(kāi)展與工作的效率。
作為理性的第三人，律師能夠避免當(dāng)事人非理性化的情緒干擾，減少矛盾各方的直接沖突與對(duì)抗。律師的介入與參與，可以有效促進(jìn)社會(huì)突發(fā)事件當(dāng)事人行為的理性化，增加了平和處理、解決問(wèn)題的可能性。畢竟相對(duì)于政府而言，律師是不同于官方的民間力量，其形象更易于當(dāng)事人及家屬接受，也更易于讓當(dāng)事人及家屬接受律師的看法和觀(guān)點(diǎn)，這即使得律師與當(dāng)事人及家屬溝通起來(lái)比政府更有效，提升了整個(gè)事件應(yīng)對(duì)工作的效率。
?。ㄈ┞蓭煹膮⑴c有利于增強(qiáng)應(yīng)對(duì)工作的合法性與正當(dāng)性
社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作不能脫離法治的軌道，務(wù)必在法律的要求下，而律師的參與強(qiáng)化了政府法律專(zhuān)業(yè)力量，有助于政府以法律思維、法律手段解決社會(huì)問(wèn)題，可將事件的處理與解決納入基本的法律框架內(nèi)，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)理順?lè)申P(guān)系，審核有關(guān)行為的合法性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效促進(jìn)政府及其部門(mén)的依法行政、合理行政。
“天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”正如黨的十八屆四中全會(huì)所提出的，法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治的實(shí)現(xiàn)不僅需要有良好的法律，還需要這些被制定出來(lái)的法律得到良好的實(shí)施，律師的作用不僅在于促進(jìn)法律的實(shí)現(xiàn)，還可維護(hù)法律的正確實(shí)施。政府是否依法行政深切關(guān)系到公眾的利益，因此，律師在參與社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)及善后處置工作過(guò)程中，可以有效地監(jiān)督政府，既是內(nèi)在增強(qiáng)，亦是對(duì)外彰顯應(yīng)對(duì)工作的合法性與正當(dāng)性，從而有效避免社會(huì)公眾的非議與誤解。（未完待續(xù)）●
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