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    作為重要的交通基礎設施，鐵路對中國經(jīng)濟發(fā)展的支持是全方位的。據(jù)統(tǒng)計，僅 2019 年 2 月份，鐵路運輸總旅客發(fā)送量達到 29,112 萬人次，貨運總發(fā)送量達到 29,769 萬噸。 [1] 而隨著國家對固定資產(chǎn)投融資改革的不斷推進，中國鐵路的建設也處于高速發(fā)展的過程中。 2018 年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成 8028 億元；新開工項目 26 個，新增投資規(guī)模 3382 億元；投產(chǎn)新線 4683 公里，其中高鐵 4100 公里。到 2018 年底，全國鐵路營業(yè)里程達到 13.1 萬公里以上，其中高鐵 2.9 萬公里以上。 [2]

在鐵路建設的過程中，征收補償占鐵路建設成本比例極高，而征地補償是否順利決定了建設進度是否能滿足前期規(guī)劃的工期要求，也直接影響固定資產(chǎn)的總投。因此，鐵路建設項目征收成本的概算，需要建設單位和政府進行充分的論證。筆者結合自己的法律服務經(jīng)驗，歸納了部分在鐵路建設項目征收過程中可能影響征收成本的因素，以期共同探討。

    一、 征用基本農(nóng)田

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》及國務院《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，國家實行基本農(nóng)田保護制度?；巨r(nóng)田保護區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域?；巨r(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重 點建設項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉用或者征用土地的，必須經(jīng)國務院批準。

因此，鐵路建設規(guī)劃過程中如涉及需要征收基本農(nóng)田的，應充分考慮選址依據(jù)，并由專家對征用基本農(nóng)田的必要性進行論證。經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾€應按“占用多少補多少”的原則開墾新的耕地，對于沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，在鐵路建設的前期方案設計時還應將需繳納耕地的開墾費列入概算。此外，根據(jù)《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發(fā)[2006]29號）的規(guī)定，對征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障工作，也應在列概算時予以考慮。

    二、 鐵路線路安全保護區(qū)

根據(jù)《鐵路安全管理條例》第二十七條規(guī)定：“鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區(qū)。第三十條規(guī)定，在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)建造建筑物、構筑物等設施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，應當征得鐵路運輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標準、行業(yè)標準和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業(yè)應當派員對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督。”第三十條規(guī)定：“鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)既有的建筑物、構筑物危及鐵路運輸安全的，應當采取必要的安全防護措施；采取安全防護措施后仍不能保證安全的，依照有關法律的規(guī)定拆除?！钡谌粭l規(guī)定：“拆除鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)的建筑物、構筑物，清理鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)的植物，或者對他人在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)已依法取得的采礦權等合法權利予以限制，給他人造成損失的，應當依法給予補償或者采取必要的補救措施。但是，拆除非法建設的建筑物、構筑物的除外?！?/span>

根據(jù)上述規(guī)定，鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)的區(qū)域允許建造建筑物、構筑物等設施，土地在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)本身并不構成必須被征收的理由，僅當既有的建筑物、構筑物危及鐵路運輸安全，且采取安全防護措施后仍不能保證安全的，才能對房屋進行征收。因此，前期設計列概算時，對鐵路線路安全保護區(qū)沿線的建筑應進行必要的調(diào)查。

      三、 建筑物退讓

建筑紅線，也稱“建筑控制線”，指城市規(guī)劃管理中，控制城市道路兩側沿街建筑物或構筑物（如外墻、臺階等）靠臨街面的界線。任何臨街建筑物或構筑物不得超過建筑紅線，而鐵路建設是能夠調(diào)整建筑紅線的原因之一。各城市對建筑紅線的規(guī)定并不一致，如《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定（土地使用建筑管理）》規(guī)定：“沿鐵路兩側新建、擴建建筑工程，應符合以下規(guī)定：（一）高速鐵路兩側的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于50米；鐵路干線兩側的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于20米；鐵路支線、專用線兩側的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于15米；鐵路兩側的圍墻與軌道中心線的距離不得小于10米，圍墻的高度不得大于3米。（二）鐵路兩側的高層建筑、高大構筑物（水塔、煙囪等）、危險品倉庫和廠房與軌道中心線的距離須經(jīng)鐵路主管部門審核后確定。（三）在鐵路道口附近進行建設的，須符合鐵路道口管理的有關規(guī)定。”根據(jù)該規(guī)定，鐵路的建設將影響到附近建筑的新建和改擴建，如因鐵路建設導致建筑周圍的在建工程無法按原規(guī)劃進行建設，則對于相關業(yè)主需進行相應的補償，必要時，甚至應當對土地及在建工程進行征收。

      四、 個案調(diào)整

土地的征收以用地紅線為基準，原則上，政府對用地紅線范圍內(nèi)的土地、建筑可依法征收，而對紅線外的土地及建筑物則沒有征收的義務。但實際情況卻要復雜得多，比如用地紅線可能將一座功能完整的建筑一分為二，亦或者業(yè)主擁有的地塊被紅線切割后導致紅線外的夾角不具備再使用可能性的，此時就有可能面臨政府將整體建筑或整總地塊一并征收，以降低被征收人的損失。

      五、 違規(guī)行為的控制

 除建筑物外，征收補償范圍還包括植物、青苗等，不排除部分鐵路沿線的村名、居民一聽到有關于鐵路建設的風吹草動就移植樹木或農(nóng)作物。因此，鐵路建設單位前期就應進行充分的摸排，確保制作征收成本概算時不出現(xiàn)漏項，同時也可以對整體情況做到心中有底，以便在實施征收時聯(lián)合地方政府對搶栽搶種、套取補償資金等不法行為進行嚴厲打擊。

 鐵路建設項目的征地拆遷是一項持續(xù)時間長、專業(yè)性強、復雜程度高的系統(tǒng)性工作，如何在程序合規(guī)、補償合法的基礎上做到合理控制成本，考驗的不僅是建設單位和地方政府的工作決心，更是各建設參與單位在立項決策、勘察設計、工程實施等建設全過程中的管理能力。