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疫情應(yīng)急響應(yīng)啟動的反思

    日期:2020-04-16     作者:彭小玲(社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會、上海市新閔律師事務(wù)所)

新冠肺炎疫情爆發(fā)后,疫情信息公開問題引發(fā)了人們的強(qiáng)烈關(guān)注。從現(xiàn)有的法律規(guī)范的層面看,針對疫情的信息公開,《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》都有規(guī)定。而之所以引發(fā)爭論,恰恰是因為這兩部法律位階相同,卻作了截然不同的規(guī)定。因此,究竟應(yīng)該依據(jù)哪種法律來公開疫情信息,仁者見仁,智者見智,法學(xué)學(xué)者已經(jīng)展開了多方討論。

但本文認(rèn)為,與其糾纏這個問題,陷入爭執(zhí),不如另辟蹊徑,尋找問題的解決辦法。本文試圖通過分析指出,從依法防疫的角度看,在疫情發(fā)現(xiàn)初期,除了疫情信息的公開之外,地方政府還有權(quán)依法啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案,并發(fā)布相應(yīng)預(yù)警。本文想針對地方政府如何依法啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制這一問題,進(jìn)行法律規(guī)范層面的探討。

   一、幾組重要的法律概念對比

首先要了解,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,政府對外發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有哪些?根據(jù)現(xiàn)有的法律,筆者認(rèn)為主要有以下九項:

A、傳染病疫情信息;(《傳染病防治法》第三十八條)

B、突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息;(《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條)

C、傳染病預(yù)警;(《傳染病防治法》第十九條)

D、突發(fā)事件預(yù)警;(《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條)

E、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng);(《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》1.3、4.1

F、政府及有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件作出的有關(guān)命令、決定;(《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條)

G、依法劃定的危險源、危險區(qū)域信息;(《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十條)

H、乙丙類傳染病范圍調(diào)整信息;(《傳染病防治法》第三條)

I、采取甲類控制的乙類傳染病的相關(guān)信息。(《傳染病防治法》第四條)

而我們此次討論的問題主要與第AE項有關(guān)。以下我們將對這幾項內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析。

(一)“傳染病疫情信息”(AVS“突發(fā)事件信息”(B

“傳染病疫情信息”(A)的規(guī)定主要來自《傳染病防治法》第38條:“……傳染病暴發(fā)、流行時,國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”根據(jù)這一規(guī)定,在傳染病爆發(fā)、流行時,武漢市無權(quán)直接發(fā)布疫情信息,必須獲得國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對外公布。

“突發(fā)事件信息”(B)的規(guī)定來自《突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條規(guī)定:履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。按照這條規(guī)定,武漢市有權(quán)發(fā)布關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。

這也是“疫情信息公開”在法律上存在的問題和引發(fā)巨大爭論的癥結(jié)所在。考慮到有關(guān)“傳染病疫情信息”與“突發(fā)事件信息”之間的區(qū)別及法律適用問題尚存爭論,本文也無意在此問題上做進(jìn)一步討論,因此本文將繼續(xù)以下兩組的概念對比。

(二)“傳染病預(yù)警”(CVS“突發(fā)事件預(yù)警”(D

首先要明確的是,突發(fā)公共衛(wèi)生事件,并不僅僅包含傳染病。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007)第三條規(guī)定,突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類事件?!?/span>突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011修訂)第二條則明確對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”做了定義,突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指:突然發(fā)生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。通過上述概念辨析,我們已經(jīng)大致認(rèn)識到如下關(guān)系:突發(fā)事件的范圍要比突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍廣,而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍要比傳染病廣。

我國突發(fā)事件應(yīng)急管理實踐存在不少問題。比如,首先要判斷事件的性質(zhì)、事件的等級級別,從而確定責(zé)任的主體等等,這些都拖延了突發(fā)應(yīng)急的反應(yīng)時間。201561日“東方之星”號客輪翻沉事件,湖北省、重慶市、交通運(yùn)輸部、湖南省等前期都就責(zé)任主體而發(fā)生爭論,同時,該事件到底由氣象原因引發(fā),還是安全生產(chǎn)事故,適用什么應(yīng)急預(yù)案,也引發(fā)各種爭論。

根據(jù)《傳染病防治法》第三十八條,在疫情發(fā)現(xiàn)初期,武漢無權(quán)公布疫情信息,根據(jù)《傳染病防治法》第十九條:“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測,及時發(fā)出傳染病預(yù)警,根據(jù)情況予以公布。”武漢市無權(quán)發(fā)布傳染病預(yù)警。   

但同時,根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時,縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序,發(fā)布相應(yīng)級別的警報,決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期?!?此外,根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2006)3.2條也規(guī)定:“各級人民政府衛(wèi)生行政部門……按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律和特點,……及時做出預(yù)警?!?/span>

由此看來,從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的角度,我們可以知道,武漢市有權(quán)發(fā)布的是突發(fā)事件預(yù)警警報。

(三)“傳染病疫情信息”(AVS“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)”(E

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3規(guī)定:根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍,突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大(級)、重大(級)、較大(級)和一般(級)四級。”第4.1條規(guī)定:發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,事發(fā)地的縣級、市(地)級、省級人民政府及其有關(guān)部門按照分級響應(yīng)的原則,作出相應(yīng)級別應(yīng)急反應(yīng)?!?/span>

另外,《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.4條則明確規(guī)定了本預(yù)案適用于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理。也就是說,不僅傳染病疫情應(yīng)急事件適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》,非傳染病的其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件也適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)上述分析,我們可以知道,雖然“傳染病疫情信息”公開權(quán)在國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或其授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門,但是,突發(fā)公共衛(wèi)生事件(非傳染病公共衛(wèi)生事件)的應(yīng)急響應(yīng)的啟動權(quán)限在縣級與縣級以上政府,其有權(quán)決策并發(fā)布本行政區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。 

   二、發(fā)布三/四級預(yù)警、啟動應(yīng)急預(yù)案的法律依據(jù)

以此次新冠肺炎疫情為例,作為地方政府,武漢發(fā)布三四級預(yù)警、啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)的依據(jù)何在呢?筆者梳理如下:

(一)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系

《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007)第十七條規(guī)定了全國建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系, 國務(wù)院制定《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》,并組織制定國家突發(fā)事件專項應(yīng)急預(yù)案,地方各級人民政府及部門制定各自相應(yīng)預(yù)案。

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(2006年)第1.6條明確了在全國突發(fā)公共事件預(yù)案體系中,總體應(yīng)急預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱地位。同時,第1.3條明確了本預(yù)案所稱突發(fā)公共事件包括公共衛(wèi)生事件。而公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全等事件。

根據(jù)上述規(guī)定,可以得知,《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007)、《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》縱向統(tǒng)攝《湖北省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《武漢市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等各級政府總體應(yīng)急預(yù)案,橫向統(tǒng)攝《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等各級公共衛(wèi)生事件專項預(yù)案。

(二)武漢市關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標(biāo)準(zhǔn)

首先,《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2014)第1.4條明確定義了“群體性不明原因疾病”:指在短時間內(nèi),某個相對集中的區(qū)域內(nèi)同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)患者,且病例不斷增加,范圍不斷擴(kuò)大,又暫時不能明確診斷的疾病。

1.5.2第三項規(guī)定,發(fā)生傳染性非典型肺炎、人傳染高致病性禽流感疑似病例,屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(II級)。

第1.5.3第五項規(guī)定, 本市一個區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病,屬于較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(III級)。

1.5.4第二十三項規(guī)定,發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例,屬于一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件(IV級)。

根據(jù)上述規(guī)定,可以得知,如果能確定該衛(wèi)生事件確為“傳染”性質(zhì),按照武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標(biāo)準(zhǔn),可以構(gòu)成重大(II級)及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果不能確定“傳染”性質(zhì),根據(jù)“群體性不明原因疾病”的定義,則該事件屬于“不明原因肺炎”或“群體性不明原因疾病”,應(yīng)劃歸三級或四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(三)發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警并啟動三四級應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)限規(guī)定

在考察了武漢市對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標(biāo)準(zhǔn)后,接下來的問題是,武漢市是否有權(quán)發(fā)布預(yù)警并啟動三四級應(yīng)急響應(yīng)呢?

《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2014)第4.2條還規(guī)定,突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,市人民政府根據(jù)市衛(wèi)生計生委提出的建議,向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預(yù)警。預(yù)警的內(nèi)容包括預(yù)警的級別、可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類別、性質(zhì)、預(yù)期危害以及預(yù)警對象應(yīng)當(dāng)采取的響應(yīng)措施建議等。

5.2條規(guī)定,一般IV級)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,由區(qū)人民政府宣布啟動預(yù)案,并上報市人民政府。較大(III級)及以上級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市專家組進(jìn)行評估,由市人民政府宣布啟動預(yù)案,并上報省人民政府 。

由上述分析可知,武漢市作為市級政府,有權(quán)在疫情發(fā)現(xiàn)初期發(fā)布預(yù)警并啟動三四級公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng);華南海鮮市場所在的江漢區(qū)作為區(qū)縣一級政府,有權(quán)發(fā)布預(yù)警并啟動四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。

   三、結(jié)論

綜上分析,可以得出,疫情信息公開法律規(guī)定上存有爭議,但從《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其建立的預(yù)案體系的視角來看,地方政府依然有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警并啟動應(yīng)急響應(yīng)。

中國疾控預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光曾感嘆《傳染病防治法》的普及不夠,筆者在此更想補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的普及和深入學(xué)習(xí),只有明確傳染病公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)別和聯(lián)系,才能更好的及時、依法地履行各項應(yīng)急管理職責(zé)。




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