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        2020年5月，上海市國(guó)資國(guó)企改革工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向上海市國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)管企業(yè)”）印發(fā)了《市國(guó)資委關(guān)于監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金規(guī)范發(fā)展的意見》（滬國(guó)企改革辦〔2020〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《基金規(guī)范意見》”）和《市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（滬國(guó)企改革辦〔2020〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《基金監(jiān)管暫行辦法》”，與《基金規(guī)范意見》合稱“新規(guī)”）。新規(guī)一方面體現(xiàn)出上海市國(guó)資委重視發(fā)揮基金的杠桿作用，另一方面也體現(xiàn)了市國(guó)資委嚴(yán)控監(jiān)管企業(yè)基金業(yè)務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的思路。新規(guī)針對(duì)國(guó)資委、監(jiān)管企業(yè)、基金和管理人不同層面提出了管理要求，本文僅選擇了監(jiān)管企業(yè)這一角度，嘗試梳理新規(guī)如何規(guī)范監(jiān)管企業(yè)開展基金業(yè)務(wù)。 

總體而言，新規(guī)在宏觀上從（1）建立基金管理體系入手，在微觀上對(duì)（2）募、投、管、退均提出了細(xì)化要求；同時(shí)，也在（3）完善內(nèi)控文件、（4）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)和審計(jì)監(jiān)督、（5）加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、（6）納入監(jiān)管企業(yè)整體戰(zhàn)略規(guī)劃等多個(gè)維度進(jìn)行了規(guī)范。 

一、建立基金管理制度/體系 

根據(jù)《基金規(guī)范意見》第6條，“監(jiān)管企業(yè)是投資基金的決策主體和責(zé)任主體，要按照統(tǒng)一制度要求、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)報(bào)備和統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)控制的原則，實(shí)施規(guī)范化管理”。因此，監(jiān)管企業(yè)在集團(tuán)層面建立統(tǒng)一的基金管理制度，是新規(guī)下監(jiān)管企業(yè)開展基金業(yè)務(wù)的前提條件。 

（一）監(jiān)管企業(yè)應(yīng)建立基金管理制度 

根據(jù)《基金監(jiān)管暫行辦法》第二十條，監(jiān)管企業(yè)的基金管理制度，應(yīng)經(jīng)董事會(huì)審議通過后，報(bào)送市國(guó)資委備案。 

根據(jù)新規(guī)，基金管理制度包含以下主要內(nèi)容：

序號(hào)	基本內(nèi)容	具體要求	《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
1	基金業(yè)務(wù)遵循的基本原則	服務(wù)主業(yè)發(fā)展、分層分類施策、嚴(yán)控投資風(fēng)險(xiǎn)； 統(tǒng)一制度要求、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)報(bào)備和統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)控制。	第3條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條	第10條、第20條
2	基金業(yè)務(wù)的組織架構(gòu)、管理部門及職責(zé)	監(jiān)管企業(yè)董事會(huì)對(duì)發(fā)起設(shè)立或參投管理人、基金進(jìn)行決策，或依據(jù)制度作出授權(quán)； 監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營(yíng)層細(xì)化操作規(guī)程，并落實(shí)管理要求（根據(jù)筆者的觀察，可以由監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)投資和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)的部門負(fù)責(zé)對(duì)基金的日常聯(lián)絡(luò)、信息收集、監(jiān)督檢查工作）； 監(jiān)管企業(yè)監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職能。	第6條	第20條
3	投資基金的決策程序、決策機(jī)構(gòu)及其職責(zé)和權(quán)限	董事會(huì)決策，或依據(jù)制度作出授權(quán)； 根據(jù)筆者的了解，通常是監(jiān)管企業(yè)做出投資基金的決策后上報(bào)國(guó)資監(jiān)管部門批準(zhǔn)。 新規(guī)后，是否無需國(guó)資監(jiān)管部門批準(zhǔn)或者事后備案即可，值得關(guān)注。	第6條	第20條
4	基金業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控制度	包括：基金業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)機(jī)制、 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制	第5條、第11條、第19條	第20條、第21條、第22條、第23條
5	基金的考核評(píng)價(jià)制度	對(duì)實(shí)控基金管理人建立市場(chǎng)化、專業(yè)化的考核評(píng)價(jià)機(jī)制考核方式：短期考核與中長(zhǎng)期考核相結(jié)合，定量考核與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，分類制定考核重點(diǎn)	第14條	第20條、第24條
	基金的激勵(lì)約束制度	市場(chǎng)化激勵(lì)約束工具：核心團(tuán)隊(duì)持股、跟投機(jī)制、超額收益分成	第14條	第20條、第25條
6	投資基金的投后管理與后評(píng)估制度	投資基金的投后管理包括對(duì)所投資基金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查等		第20條、第21條、第26條、第27條
		后評(píng)估制度應(yīng)明確牽頭的職能部門； 規(guī)范后評(píng)估的主要內(nèi)容（筆者認(rèn)為可以參考國(guó)家發(fā)改委制定的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，并增加一些評(píng)價(jià)基金投資收益的財(cái)務(wù)指標(biāo)）； 基金清算完畢后半年內(nèi)實(shí)施基金后評(píng)估并編制后評(píng)估報(bào)告。	第13條	第19條、第20條
7	違規(guī)責(zé)任追究制度	因違反制度規(guī)定，未履行職責(zé)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任	第19條	第31條
8	檔案管理制度	建立基金項(xiàng)目專項(xiàng)檔案，包括各類決策文件、章程協(xié)議、運(yùn)行情況、交易情況等相關(guān)文件資料		第20條、第28條
9	其他應(yīng)納入基金管理制度體系的內(nèi)容	審計(jì)和專項(xiàng)檢查制度等		第20條

        

       不同于基金及管理人應(yīng)建立一整套投資管理及風(fēng)控合規(guī)的制度，監(jiān)管企業(yè)可以建立一份基金業(yè)務(wù)管理制度，對(duì)上述內(nèi)容做出原則規(guī)定，并可以授權(quán)經(jīng)營(yíng)層或下屬部門針對(duì)個(gè)別制度制定操作細(xì)則或規(guī)程。 

（二）應(yīng)督促實(shí)控基金管理人做好制度建設(shè)

《基金監(jiān)管暫行辦法》引入了實(shí)控基金管理人的概念，"實(shí)控基金管理人"，是指由系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管企業(yè)及其各級(jí)獨(dú)資或控股子企業(yè)，作為控股股東、合并持股第一大股東（含并列第一），或以其他方式實(shí)際控制的基金管理人。

新規(guī)提出了監(jiān)管企業(yè)應(yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)控基金管理人提高管理能力和品牌影響力，并督促實(shí)控基金管理人建立、健全募投管退全流程的管理制度體系。目前市面上很多基金管理人已建立成熟、完備的管理制度可供參考。 

二、現(xiàn)有基金業(yè)務(wù)梳理 

監(jiān)管企業(yè)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有基金業(yè)務(wù)進(jìn)行全面清查，梳理與新規(guī)不一致的情況，并按照新規(guī)要求逐步規(guī)范。

 （一）針對(duì)設(shè)立、募集階段中的基金應(yīng)做的梳理 

監(jiān)管企業(yè)在設(shè)立基金、投資基金過程中應(yīng)符合以下要求：

序號(hào)	梳理要點(diǎn)	具體要求	《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
1	監(jiān)管企業(yè) 主體條件	資產(chǎn)負(fù)債率過高或現(xiàn)金流緊張的非金融服務(wù)類企業(yè)，原則上不得新增投資基金； 未建立基金管理體系或體系不健全的，不得投資基金； 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)原則上不得投資財(cái)務(wù)投資基金； 服務(wù)主業(yè)發(fā)展； 符合國(guó)資布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。	第7條	第4條
2	基金標(biāo)的	禁止投資未經(jīng)私募基金協(xié)會(huì)備案的基金； 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)原則上不得投資財(cái)務(wù)投資基金（母基金除外）；		第5條
3	財(cái)務(wù)要求	非金融服務(wù)類及以股權(quán)投資為主業(yè)的監(jiān)管企業(yè)投資戰(zhàn)略投資基金和財(cái)務(wù)投資基金的累計(jì)金額，不超過最近一期經(jīng)審計(jì)凈資產(chǎn)的10%		第5條
4	資金來源	原則上為自有資金，不得使用貸款、發(fā)行債券等非自有資金投資基金		第8條
5	結(jié)構(gòu)化	不得作為基金的劣后投資者		第8條
6	債務(wù)性方式	不得承諾最低收益、承擔(dān)投資損失等債務(wù)性方式募集資金		第8條
7	擔(dān)?；蜻B帶	禁止為基金提供擔(dān)保或承擔(dān)其他形式的連帶責(zé)任		第8條
8	委托或代持	不得委托他人代為投資基金，不得替人代持基金		第8條
9	投資比例	單一基金中集團(tuán)出資比例不得高于50%（母基金和公司制基金除外）		第8條
10	其他	服務(wù)主業(yè)發(fā)展、合理規(guī)劃基金業(yè)務(wù)	第3條、第8條	第5條

 

新規(guī)要求監(jiān)管企業(yè)在設(shè)立基金、投資基金過程中，應(yīng)做好前期論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，值得注意的是： 

l  新規(guī)不僅要求對(duì)非實(shí)控基金管理人開展資質(zhì)審查，還要求對(duì)相關(guān)合作方嚴(yán)格實(shí)施盡職調(diào)查。實(shí)踐中確實(shí)存在其他投資人有資金來源不合規(guī)、不穩(wěn)定甚至管理人非法募集資金的情況，可能會(huì)給基金的后續(xù)運(yùn)作和資金安全帶來風(fēng)險(xiǎn)，并給監(jiān)管企業(yè)造成損失。 

l  資產(chǎn)評(píng)估程序。投資已過開發(fā)期的基金、受讓或者轉(zhuǎn)讓基金份額時(shí)，均應(yīng)履行資產(chǎn)評(píng)估程序。 

（二）針對(duì)運(yùn)作中的基金的梳理 

除了建立、健全全流程的管理制度以外，運(yùn)作中的基金還應(yīng)做好以下工作：

序號(hào)	梳理要點(diǎn)	具體要求	《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
1	基金投資項(xiàng)目的交易	合伙制基金應(yīng)建立項(xiàng)目投資和退出的估值管理體系，按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行項(xiàng)目交易		第12條
2	基金的財(cái)務(wù)管理	基金應(yīng)遵守企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)要求		第13條
3	合規(guī)工作	基金應(yīng)按照基金業(yè)協(xié)會(huì)要求，做好備案和信息披露等工作。		第14條

 

（三）梳理存量基金，是否有應(yīng)提前退出的情況

序號(hào)	規(guī)范要點(diǎn)	具體要求	《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
1	提前退出基金的情形	出資超過一年，基金未開展投資業(yè)務(wù)； 投資進(jìn)度慢或資金長(zhǎng)期閑置，且短期內(nèi)無法明顯改善的； 投資策略發(fā)生重大調(diào)整； 管理人資質(zhì)出現(xiàn)重大問題等。		第15條
2	提前退出基金的方式	股權(quán)轉(zhuǎn)讓、份額轉(zhuǎn)讓、減少資本或贖回份額等方式	第12條	第16條
3	后評(píng)估			第19條

 

 

關(guān)于退出基金，實(shí)踐中大家最關(guān)注的是國(guó)企持有的基金（合伙企業(yè)）份額轉(zhuǎn)讓是否需要進(jìn)場(chǎng)，規(guī)定本身沒有強(qiáng)調(diào)按照32號(hào)令履行進(jìn)場(chǎng)交易程序，以往的多數(shù)觀點(diǎn)也認(rèn)為32號(hào)令主要適用于國(guó)企持有的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，合伙企業(yè)份額轉(zhuǎn)讓無需進(jìn)場(chǎng)，但應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。 

三、完善基金章程文件 

新規(guī)強(qiáng)調(diào)了基金管理人、基金的公司章程、有限合伙協(xié)議等法律文件（以下簡(jiǎn)稱“基金章程”）對(duì)保障監(jiān)管企業(yè)的合法權(quán)益的重要性，要求基金章程中應(yīng)包含以下重要條款：

序號(hào)	規(guī)范要點(diǎn)	具體要求	《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
1	必備條款	監(jiān)管企業(yè)的知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審計(jì)權(quán)等權(quán)利保障條款； 按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，約定收益分配和虧損負(fù)擔(dān)方式； 協(xié)商確定基金管理人或基金的董事會(huì)、合伙人會(huì)議、投資決策委員會(huì)等決策機(jī)制； 監(jiān)管企業(yè)以參加投資決策委員會(huì)、擔(dān)任觀察員等方式，參與基金治理與決策。	第10條	第7條、 第9條
2	明確投資限制（負(fù)面清單），防范國(guó)有資產(chǎn)流失	①　威脅或損害國(guó)家利益和國(guó)家安全的項(xiàng)目； ②　不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的項(xiàng)目； ③　網(wǎng)貸平臺(tái)等高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)； ④　委托代持方式開展投資； ⑤　承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對(duì)外投資。 ⑥　原則上不得主動(dòng)投資于不動(dòng)產(chǎn)或其他固定資產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)（房地產(chǎn)基金除外）。 ⑦　原則上不得投資于公開上市交易的股票（以參與定向增發(fā)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、大宗交易、戰(zhàn)略配售方式獲得的除外）、期貨、證券投資基金、評(píng)級(jí)AA以下的企業(yè)債、高風(fēng)險(xiǎn)的委托理財(cái)及其他相關(guān)金融衍生品。		第9條

 

依據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，上述必備條款中的投資人權(quán)利都比較常見，監(jiān)管企業(yè)一般會(huì)要求基金章程中包含相應(yīng)條款。建議監(jiān)管企業(yè)應(yīng)要求對(duì)存量基金章程做修訂，將上述基金投資限制全文增加進(jìn)去。 

四、加強(qiáng)對(duì)基金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)、審計(jì)監(jiān)督 

新規(guī)要求監(jiān)管企業(yè)加強(qiáng)對(duì)所投資基金和實(shí)控基金管理人的定期跟蹤監(jiān)測(cè)和審計(jì)監(jiān)督。

規(guī)范要點(diǎn)	具體要求		《基金規(guī)范意見》	《基金監(jiān)管暫行辦法》
運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)	負(fù)責(zé)人	指定專門機(jī)構(gòu)和責(zé)任人	第11條、 第19條	第21條
	監(jiān)測(cè)實(shí)控基金管理人	經(jīng)營(yíng)活動(dòng)：包括治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、合規(guī)內(nèi)控、人員履職等情況。
	監(jiān)測(cè)投資基金	基金運(yùn)營(yíng)管理情況：包括合規(guī)情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、年度審計(jì)、信息披露、核心管理團(tuán)隊(duì)變化情況。
		基金投資情況：區(qū)分基金類型，關(guān)注戰(zhàn)略投資基金投資進(jìn)度、資金使用、投資方向，財(cái)務(wù)投資基金估值及預(yù)期收益，政府投資基金是否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目的。
信息報(bào)送	風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制	根據(jù)重要性和用途，明確各類報(bào)告的報(bào)送范圍、報(bào)告內(nèi)容	第5條	第23條
	風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制	及時(shí)處置基金違法、違約等問題		第22條
審計(jì)和檢查	加強(qiáng)基金業(yè)務(wù)審計(jì)和專項(xiàng)檢查	基金管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況	第19條	第27條
		基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)機(jī)制的運(yùn)行情況
		相關(guān)人員的履職情況
	規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算	符合并表?xiàng)l件的應(yīng)并表		第26條
專項(xiàng)檔案		各類決策文件、章程協(xié)議、運(yùn)行及交易情況		第28條

 

五、加強(qiáng)基金管理團(tuán)隊(duì)建設(shè) 

       近年來的國(guó)資國(guó)企改革文件中多次提到建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力。上海市人民政府2019年8月印發(fā)的《上海市開展區(qū)域性國(guó)資國(guó)企綜合改革試驗(yàn)的實(shí)施方案》就提出擴(kuò)大員工持股試點(diǎn)范圍，允許整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市的企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)和核心員工參與員工持股，同時(shí)總結(jié)張江經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)配套政策，逐步擴(kuò)大國(guó)有控股非上市公司試點(diǎn)股權(quán)激勵(lì)的適用范圍。 而對(duì)管理團(tuán)隊(duì)和核心員工的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制不可以脫離考核評(píng)價(jià)機(jī)制和其他約束工具而存在，新規(guī)同時(shí)對(duì)考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束機(jī)制做了規(guī)定。 

       根據(jù)筆者觀察，上海一些國(guó)企主控的基金一直在嘗試引入核心管理團(tuán)隊(duì)持股、超額收益分成、跟投等市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制，使管理團(tuán)隊(duì)的利益與投資人利益綁定，激發(fā)管理團(tuán)隊(duì)的積極性，這些方面可值得借鑒的市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)也很多。而相比較而言，由于私募股權(quán)投資基金管理團(tuán)隊(duì)普遍規(guī)模不大，很多國(guó)資實(shí)控管理人和市場(chǎng)化的基金管理人都在摸索如何建立科學(xué)合理、符合行業(yè)特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。 

六、納入整體戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)決算管理 

新規(guī)還要求監(jiān)管企業(yè)應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、年度投資計(jì)劃中明確投資基金的種類、規(guī)模、方式、領(lǐng)域、資金來源與構(gòu)成等要素，并在年度預(yù)算和決算報(bào)告中專題報(bào)告投資計(jì)劃和執(zhí)行情況。根據(jù)筆者觀察，部分監(jiān)管企業(yè)僅在企業(yè)年度報(bào)告介紹對(duì)外投資中簡(jiǎn)要提到所投資的基金業(yè)務(wù)的情況，并不會(huì)作專題報(bào)告。新規(guī)對(duì)監(jiān)管企業(yè)基金業(yè)務(wù)相關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)決算管理提出了更高的監(jiān)管要求。 

 

結(jié) 語(yǔ) 

近年來國(guó)有企業(yè)建立基金管理人或者參投私募股權(quán)投資基金非常普遍，以清科的數(shù)據(jù)為例，截至2019年在中基協(xié)登記的私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人共14, 806家（僅統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），其中約26.6%的管理人有國(guó)資背景，而其管理的基金認(rèn)繳規(guī)模占整體規(guī)模則達(dá)到60.5%，國(guó)資背景基金管理人整體管理規(guī)模占據(jù)股權(quán)市場(chǎng)較大比重。 因此，研究國(guó)資系統(tǒng)如何規(guī)范監(jiān)管企業(yè)開展基金業(yè)務(wù)非常有實(shí)踐意義。另一方面，該等規(guī)范對(duì)于非國(guó)有的集團(tuán)公司、大企業(yè)建立基金管理體系、指導(dǎo)開展基金業(yè)務(wù)也有借鑒意義。