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業(yè)主大會作為小區(qū)或物業(yè)區(qū)域的最高決策機構(gòu)，其職能廣泛而關(guān)鍵，對物業(yè)管理區(qū)域的重大事項有最終決策權(quán)。我國《民法典》第278條的明確規(guī)定了9項業(yè)主共同決策事宜，實際上賦予業(yè)主大會法定的決策權(quán)。然而，在實際操作中，這一決策權(quán)卻面臨著諸多挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。特別是在涉及公共安全的事務(wù)上，由業(yè)主大會表決決策過程往往顯得復(fù)雜且充滿爭議。
本律師在多年處理社區(qū)各主體之間矛盾的過程中，發(fā)現(xiàn)業(yè)主大會法定的決策權(quán)在實際操作中面臨著諸多復(fù)雜且難以解決的實務(wù)問題，特別是涉及到公共安全或者是政府法律法規(guī)強制要求實施的事件時，若業(yè)主大會不啟動或啟動后無法形成有效決議，將直接導(dǎo)致社區(qū)的公共決策失靈，影響社區(qū)的正常運行和居民的生活質(zhì)量。
以某小區(qū)就煤氣管道更換進行業(yè)主大會表決為例。這里就引發(fā)一系列疑問：當煤氣公司出于安全考慮需要更換煤氣管道時，是否必須事先征求業(yè)主的意見？如果確實需要征求業(yè)主意見，但表決未能通過，是否就意味著不需要進行更換了？難道業(yè)主的生命與財產(chǎn)安全要因為未能通過的業(yè)主大會而得不到保障嗎？一方面，業(yè)主大會作為民主決策的平臺，其表決結(jié)果應(yīng)代表業(yè)主的集體意愿；另一方面，面對緊急且關(guān)乎公共安全的事項，是否應(yīng)該完全依賴于業(yè)主大會的表決結(jié)果，卻值得深思。
常見小區(qū)消防設(shè)施的維修問題，同樣也暴露了業(yè)主大會在物業(yè)管理中的困境。許多小區(qū)消防設(shè)施原本處于癱瘓狀態(tài)，但經(jīng)歷如“南京223”電瓶車火災(zāi)事件后，相當多的政府主管部門會要求業(yè)主召開業(yè)主大會進行消防設(shè)施的更換與維修。然而，操作上現(xiàn)實中常常面臨兩種困境：一是業(yè)主委員會不啟動業(yè)主大會，二是即便啟動，由于維修費用高昂，業(yè)主大會的表決往往無法通過。在這種情況下，除了少數(shù)財政條件較好的城市政府能夠出資修復(fù)外，大多數(shù)小區(qū)的消防設(shè)施往往只能被擱置，居民的生命和財產(chǎn)安全仍然面臨極大隱患。
實際上，業(yè)主大會在物業(yè)管理中的困境，類似的情況屢見不鮮。對此，我們不得不審視一個關(guān)鍵問題：業(yè)主大會決策權(quán)之范圍到底應(yīng)如何界定，當涉及公共安全等緊急情況時，政府相關(guān)部門是否應(yīng)當有所作為？
鑒于此，本律師將列舉一些現(xiàn)實中經(jīng)常需要業(yè)主大會進行表決的事項，主要包括物業(yè)管理區(qū)域的劃分、垃圾分類點的設(shè)置、非機動車充電設(shè)施的設(shè)置、加裝電梯以及消防的更新與改造等，與讀者共同討論這些事項通過業(yè)主大會來表決是否合理，甚至合法的問題，以期為社區(qū)治理提供更加科學(xué)、合理的解決方案。
業(yè)主大會作為全體業(yè)主組成的議事機構(gòu)，決定小區(qū)公共事務(wù)為法定職責所在，對于涉及到業(yè)主建筑物區(qū)分所有的公共事宜，比如小區(qū)道路的維修、物業(yè)費的增減等，確實應(yīng)當通過業(yè)主大會表決。然而，當表決事項不僅局限于公共事務(wù)，同時還是國家政策要求業(yè)主遵守執(zhí)行的事項時，情況則變得更為復(fù)雜。
以小區(qū)增加改造地面非機動車停車點為例。由于小區(qū)缺乏集中充電設(shè)施，而在小區(qū)樓道或其它公共區(qū)域充電又為法規(guī)所禁止，盡管沒有規(guī)定小區(qū)必須設(shè)置集中充電點，但是根據(jù)政策導(dǎo)向，設(shè)置集中充電設(shè)施已成為必然趨勢。然而，若將此類事項完全交由業(yè)主去表決，往往通過的難度極大。其結(jié)果便是有些小區(qū)由于未能通過業(yè)主表決，遲遲未能設(shè)置符合安全要求的充電設(shè)施。
此外，還存在一種情況，即按照法規(guī)、政策的要求，小區(qū)必須實施的特定事項，如垃圾分類點的設(shè)置。根據(jù)《上海市生活垃圾管理條例》第14條第二款規(guī)定：“已有的生活垃圾收集設(shè)施不符合生活垃圾分類標準的，應(yīng)當予以改造。”以及《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第23條規(guī)定：“對既有的不符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標準的居住建筑、居住區(qū)、公共建筑、公共場所、交通運輸設(shè)施、道路等，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、交通、房屋管理等相關(guān)部門，以及區(qū)人民政府應(yīng)當在各自職責范圍內(nèi)，推進無障礙設(shè)施改造工作，制定計劃并組織實施?！庇纱丝梢?，改造垃圾分類點和增加小區(qū)無障礙設(shè)施，不僅是政府政策法規(guī)所明確要求實施的事項，也是小區(qū)內(nèi)部的設(shè)施改造的一部分。同時，這些改造工作還有助于增進民生福祉，提高居民生活品質(zhì)，是促進全體社會成員平等、充分、便捷地參與和融入社會生活的重要措施。
針對以上這些情況，是否確實應(yīng)當按照《民法典》278條規(guī)定，屬于公共管理事宜而召開業(yè)主大會呢？本律師認為，應(yīng)分情形而定：
第一，完全屬于小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)。若這些事務(wù)本身不涉及到法律、政策要求的強制履行義務(wù)，例如調(diào)整物業(yè)費、更換物業(yè)公司，公共收益的分配等，其處理無需政府的公共政策介入，亦無明確的法律實體要求，可以由業(yè)主自行決定，并通過業(yè)主大會依法依規(guī)表決決定即可。當然，有此事務(wù)如物業(yè)費的增加，一般是由業(yè)主大會決策的事項，但是如果一個小區(qū)物業(yè)費低到無法支撐基本的保安、保潔服務(wù)時，影響到社區(qū)的基本生活品質(zhì)和安全，也有理由將物業(yè)費的調(diào)整不完全放在業(yè)主決策的層面。
第二，涉及公共安全、社會公共資源分配、社會穩(wěn)定以及社會矛盾處理的公共事務(wù)。雖然看似屬于小區(qū)內(nèi)部事務(wù)，但是處理不當可能產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)，進而演變成為社會問題。例如前面提到的在小區(qū)增設(shè)非機動車充電設(shè)施、加裝電梯、增加地面車位等。在處理這些事務(wù)時，應(yīng)充分聽取業(yè)主意見，但是業(yè)主大會的意見不能作為唯一的要求。應(yīng)當在征求業(yè)主意見基礎(chǔ)上，來進行綜合判定。比如說，在增設(shè)非機動車位時，要充分聽取業(yè)主意見，關(guān)于增加的數(shù)量、增設(shè)的位置以及規(guī)劃的合理性等方面，都需要充分聽取業(yè)主意見或者召開業(yè)主大會來討論，在些基礎(chǔ)上，由政府相關(guān)部門出具相關(guān)的方案后執(zhí)行。特別是說明的是，關(guān)于物業(yè)管理區(qū)域的劃分本律師認為也不應(yīng)完全放給業(yè)主決策，將大型社區(qū)分成小的物業(yè)區(qū)域，或者將幾個小的物業(yè)管理區(qū)域合并成一個相對管理成本合理的物業(yè)管理區(qū)域，不僅僅是小區(qū)本身業(yè)主事務(wù)，其往往涉及到社會資源的分配，如連接公共道路、消防安全需求、政府管理資源投入等等，如果完全由業(yè)主決策物業(yè)管理區(qū)域的分與合，并不可行。本律師注意到，《北京市物業(yè)管理條例》第17條規(guī)定：“已投入使用、尚未劃分物業(yè)管理區(qū)域或者劃分的物業(yè)管理區(qū)域確需調(diào)整的，物業(yè)所在地的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會同區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)或者房屋主管等部門，結(jié)合物業(yè)管理實際需要，征求業(yè)主意見后確定物業(yè)管理區(qū)域并公告。”文件僅明確征求業(yè)主意見，但是沒未強調(diào)要求業(yè)主表決同意。
第三，有關(guān)法律、法規(guī)明令要求執(zhí)行的事項。無論是否通過業(yè)主大會，都必須執(zhí)行，例如增設(shè)垃圾分類點、增加無障礙設(shè)施，以及社區(qū)公共管線老化的煤氣、水電改造等。對于這類情況，政府也要聽取業(yè)主意見作為決策參考，但是更多應(yīng)由政府或相關(guān)部門最終決策。
客觀而言，上述三種情況之間的界限并非涇渭分明。以加裝電梯為例，當前可能是屬于第二情況，但是如果今后新政策出臺，政府提供部分費用并要求所有多層小區(qū)加裝電梯，那么電梯加裝將不再是一個可以“討價還價”的事項。因此，小區(qū)的公共事項的決策權(quán)是否完全掌握在業(yè)主大會手中，應(yīng)該依據(jù)不同的時間段以及社會與政策的發(fā)展變化來判斷，而非一成不變。此外，部分決策事項還涉及到業(yè)主自身的費用承擔問題，如加裝電梯。而另一些決策事項則無需業(yè)主承擔費用，如對小區(qū)超期“服役”公共管線的改造，這些由政府或相關(guān)企業(yè)承擔相關(guān)費用。費用承擔主體的不同，實際上也反映了業(yè)主和不同主體的受益程度。對于業(yè)主承擔費用的項目，應(yīng)當更多地聽取業(yè)主意見，但不應(yīng)因業(yè)主承擔費用就認為業(yè)主擁有完全決策權(quán)。正如同我們目前各地所規(guī)定的維修資金緊急使用流程，在電梯故障、消防失靈等緊急情況下，政府有權(quán)依法啟動使用小區(qū)維修資金，而無須先征求業(yè)主意見，其背后的邏輯是一致的。
實際上，大多數(shù)看似僅限于小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，但往往具有非常強的社會問題屬性，涉及到社會治理、社會安全和居民福祉提升。在處理小區(qū)治理中的公共事務(wù)時，我們不應(yīng)僅受限于業(yè)主大會表決程序，而是應(yīng)當回歸到認清問題本質(zhì)，從更高層面和更多維度來看待問題解決問題。再以物業(yè)管理區(qū)域的劃分問題為例，一些老城區(qū)老舊小區(qū)面積小，管理成本高，往往面臨物業(yè)管理區(qū)域的合并問題；而新建小區(qū)規(guī)劃面積大、決策成本高，又可能涉及到物業(yè)管理區(qū)域的分割問題。按照某些地方得規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域劃分的變更必須召開業(yè)主大會進行表決，但這樣的做法往往導(dǎo)致無法通過，最終可能引發(fā)更多的社區(qū)治理問題。因此，如果將物業(yè)管理區(qū)域的劃分上升到城市規(guī)劃、打通資源、社區(qū)治理的層面來考量，我們或許不應(yīng)將其簡單地作為業(yè)主大會表決的事項，而應(yīng)由政府政府綜合考慮并推動解決。
根據(jù)上面的案例分析與剖析，顯然，業(yè)主大會的決策權(quán)限確實存在擴大化的情況。當前，社區(qū)治理矛盾日益突出，如果不作出相應(yīng)調(diào)整，恐怕社區(qū)重大事項的決策將無法順利推進。因此，合理界定并明確業(yè)主業(yè)主大會的決策邊界顯得尤為重要。對此，本律師提出以下建議，供參考：
一、 完善相關(guān)法律政策，細化業(yè)主決策事項
對于業(yè)主大會決策事項，除了《民法典》278條規(guī)定的九項內(nèi)容外，鮮有其他更為明確的規(guī)定。由于社區(qū)的公共事務(wù)常常容易引發(fā)各類矛盾，業(yè)主委員會在遇到涉及到小區(qū)公共事務(wù)的事項時，往往傾向于將其由業(yè)主大會進行表決。而相關(guān)部門也存在類似的心態(tài)，傾向于將小區(qū)內(nèi)部的事務(wù)交由業(yè)主自行表決決策，所以才出現(xiàn)本文前述提到的諸如更換煤氣管道也需要業(yè)主進行表決才能實施的尷尬局面。
合理限制業(yè)主表決事項，可以從以下兩個方面著手。首先，可以通過司法解釋，行政立法來明確《民法典》278條規(guī)定業(yè)主決策事項的例外情況。例如，對于涉及業(yè)主安全的事項以及法律、法規(guī)明確要求需在小區(qū)內(nèi)實施的公共事項，這些事項應(yīng)當直接由相關(guān)部門決定實施，無需業(yè)主大會進行表決決策。其次，在中央和地方立法中，應(yīng)更加科學(xué)、明確地列舉出涉及到小區(qū)公共安全、居民福祉、環(huán)境保護等事項，并詳細明確規(guī)定其應(yīng)實施的內(nèi)容、方法、流程等，使這些原本無需要經(jīng)過公共表決的事項變得清晰明了、操作，避免產(chǎn)生模棱兩可的解釋。
二、 政府主管部門提前一步，明確指導(dǎo)業(yè)主大會決策
回顧前文提及的更換煤氣管道的案例，按照目前的政策要求，若政府主管部門提前一步作好指導(dǎo)與解釋工作，也完全可以得出煤氣管道的更換無需進行表決的結(jié)論。根據(jù)國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第19條規(guī)定：“管道燃氣經(jīng)營者對其供氣范圍內(nèi)的市政燃氣設(shè)施、建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主專有部分以外的燃氣設(shè)施，承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任?！薄渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》第76條第二款：“物業(yè)共用部分需要維修、養(yǎng)護、更新、改造的，相關(guān)專有部分的業(yè)主、使用人應(yīng)當予以配合。供水、供電、供氣、信息、環(huán)衛(wèi)、郵政、民防等專業(yè)單位進行相關(guān)作業(yè)需要進入物業(yè)管理區(qū)域的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當予以配合；需要進入專有部分的，相關(guān)業(yè)主、使用人應(yīng)當予以配合。”
由此可見，這些事項并未列入要業(yè)主進行表決的事項，且根據(jù)要求業(yè)主應(yīng)配合相關(guān)單位的施工工作。實操中，只要供水、供電及政府相關(guān)部門明確法律、法規(guī)要求，做好指導(dǎo)與解釋工作，或許就能避免更換煤氣管道還需開業(yè)主大會的情況。
此外，對于一些涉及業(yè)主出資啟動的事項，如小區(qū)消防設(shè)施的更換，其實也有明確的法律規(guī)定。例如，在《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第73條明確規(guī)定的“火災(zāi)自動報警系統(tǒng)、自動噴淋系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)損壞，消防部門出具整改通知書的”情況下，按照相關(guān)流程，無需召開業(yè)主大會即可啟用維修資金操作。但目前來看，或許是政府擔心啟動后可能面臨業(yè)主質(zhì)疑的風險，這一規(guī)定在大多數(shù)情況下并未得到充分理解和執(zhí)行的。
三、 強化宣傳教育，幫助業(yè)主厘清業(yè)主自治決策的邊界
“誰的房子誰做主，小區(qū)的事情業(yè)主表決說了算”這一觀念，固然源于《民法典》建筑物區(qū)分所有權(quán)所賦予的業(yè)主權(quán)利。在許多業(yè)主的心中，這一權(quán)利似乎被誤解為小區(qū)圍墻內(nèi)的事務(wù)完全由業(yè)主決定，這顯然是對法律理解的偏差。圍墻并非權(quán)利的邊界，圍墻之內(nèi)還涉及市政配套設(shè)施、政府對安全管理的要求以及社會福利的配套等。這些圍墻公共的管線配套、安全要求、社會福利等事務(wù)，不應(yīng)當完全由業(yè)主來決定。
因此。我們有必要加強法律知識、政策規(guī)定的宣傳教育，向業(yè)主明確自治決策的邊界，培養(yǎng)業(yè)主形成成熟的自治意識。這不僅能化解權(quán)利之間的沖突，還能確保業(yè)主的自治權(quán)在正確的軌道上運行。同時，讓業(yè)主真正理解業(yè)主自治決策的范圍與界限，不僅是政府相關(guān)部門的職責所在，也是社區(qū)第三方以及法律工作者都應(yīng)共同承擔的有益之事。
綜上，業(yè)主大會通過履行如制定和修改管理規(guī)約、選舉和監(jiān)督業(yè)主委員會、選聘和解聘物業(yè)管理企業(yè)、決定專項維修資金使用、續(xù)籌方案以及其他重大事項決策等各項職能，確保了小區(qū)或物業(yè)區(qū)域的正常運行，并保障了業(yè)主的權(quán)益。然而，如果將業(yè)主大會職能擴大化，以至于涉及到法律、政策不能有效落實，社區(qū)安全無法得到保障，社區(qū)治理無法順利推進，那么我們就應(yīng)當審慎思考并明確業(yè)主大會決策事項的邊界，防止其決策范圍的不當擴大。業(yè)主決策擴大化表面看似是業(yè)主在廣泛行使權(quán)利，但實際上卻可能則混淆法律權(quán)利的界限，增加社區(qū)治理的成本，最終損害的還是業(yè)主自身的利益。因此，一方面合理界定業(yè)主大會的決策邊界，確保其職能在合法、合理、有效的范圍內(nèi)行使，另一方面，作為政府相關(guān)主管部門，為民服務(wù)，往前一步，有所擔當，而不是擔心所謂可能追責、問責在職責范圍內(nèi)踏步不前。
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