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【摘要】2010年至今，我國政府推出一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控“新政”。本輪房地產(chǎn)調(diào)控有其存在的社會(huì)根源和必要性。但從調(diào)控的方式和切入點(diǎn)考慮，房地產(chǎn)新政在法律上和制度上仍有值得商榷之處。一方面，房地產(chǎn)新政在法律和制度層面需進(jìn)一步整合，應(yīng)充分利用現(xiàn)有法律資源已經(jīng)賦予政府的調(diào)控手段，協(xié)調(diào)好法律和政策的關(guān)系。另一方面，應(yīng)在住房制度、土地制度和地方財(cái)政制度三方面進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，從根本上創(chuàng)造房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的法律。
【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)新政 法律和政策整合 現(xiàn)有法律資源 法律制度創(chuàng)新
一、引言
作為對(duì)于國計(jì)民生有重要影響的行業(yè)，中國的房地產(chǎn)行業(yè)長期處于中央政府的宏觀調(diào)控之下。自本世紀(jì)初以來，中央每年都會(huì)出臺(tái)側(cè)重有別的調(diào)控政策，房地產(chǎn)市場在不斷調(diào)控中穩(wěn)步發(fā)展。2009年，中央政府為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)推行寬松的貨幣政策和財(cái)政政策，由此房地產(chǎn)業(yè)在4萬億元投資計(jì)劃的推動(dòng)下迅速復(fù)蘇，開始新一輪的猛烈上漲，引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注。
為應(yīng)對(duì)這一狀況，國務(wù)院終于在2010年初“重拳出擊”，拉開被媒體稱為“史上最嚴(yán)厲調(diào)控”的序幕。從去年至今，“國十一條”、“新國四條”、“新國十條”、七部委樓市調(diào)控新政、加大經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度、滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)、“新國八條”、央行連續(xù)加息……這一系列從上至下的調(diào)控政策構(gòu)成了我們所謂的房地產(chǎn)“新政”。顯而易見，從2010年開始的這一波房地產(chǎn)調(diào)控的廣度、深度和力度是都空前的。
本屆政府在任期接近過半之際推出的房地產(chǎn)“新政”總體而言是明智及時(shí)之舉。如果沒有國家、各地方的大力度調(diào)控，任由房地產(chǎn)市場過熱的局面繼續(xù)發(fā)展下去，結(jié)果是難以想象的。一則我國近年來的房地產(chǎn)市場整體上確實(shí)存在投機(jī)之風(fēng)過盛的問題，如任由商品住宅價(jià)格繼續(xù)大幅上漲將導(dǎo)致居民的正常消費(fèi)需求無法得到滿足，影響民生。二則房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)畸高，將影響因?yàn)榘l(fā)放貸款而與房地產(chǎn)業(yè)“一損俱損，一榮俱榮”的銀行業(yè)，使銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大幅上升，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累。三則房地產(chǎn)事實(shí)上已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，有色金屬產(chǎn)業(yè)、建材產(chǎn)業(yè)、水泥產(chǎn)業(yè)、玻璃產(chǎn)業(yè)、家具產(chǎn)業(yè)等都由房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)并與其保持后向關(guān)聯(lián)。如果房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大起大落，將直接影響多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，不利于國民經(jīng)濟(jì)的健康均衡發(fā)展。
二、房地產(chǎn)新政在法律和制度層面需進(jìn)一步整合
如上所述，房地產(chǎn)調(diào)控有其存在的社會(huì)根源和必要性，政府有權(quán)力、也有責(zé)任對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政調(diào)控。但筆者認(rèn)為，從房地產(chǎn)調(diào)控的方式和切入點(diǎn)考慮，房地產(chǎn)新政在法律上和制度上仍有值得商榷之處。
（一）臨時(shí)性政策偏重，制度性建設(shè)偏弱
目前出臺(tái)的房產(chǎn)新政文件級(jí)別最高的是國務(wù)院發(fā)布的三個(gè)通知，即“國十一條”、“新國十條”和“新國八條”。三個(gè)通知并不屬于《立法法》意義上的行政法規(guī)。同樣的，國務(wù)院各部委、各級(jí)地方政府發(fā)布的新政相關(guān)文件幾乎也都是“通知”、“意見”等，不屬于部委規(guī)章或地方政府規(guī)章的范疇。概言之，目前出臺(tái)的新政文件都具有明顯的政策性，在法律上的效力級(jí)別偏低。而相比之下，相關(guān)立法并沒有同時(shí)跟進(jìn)和出臺(tái)，新政的法律基礎(chǔ)顯得頗為薄弱，法律在新政中起到的作用較小。
過分倚重政策的結(jié)果是新政偏于短期性行為，長期性措施相對(duì)缺乏，如此不利于市場和制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。
從房地產(chǎn)新政下普遍使用的調(diào)控措施來看，多從抑制需求方面入手，主要體現(xiàn)為限制新購商品住宅數(shù)量和限制多套住房貸款。筆者認(rèn)為，抑制需求的新政措施過于嚴(yán)厲，試圖立竿見影的意圖明顯，但在遏制投機(jī)性購房、抑制不合理住房需求的同時(shí)，也“誤傷”到普通購房者、改善性住房購房者，使普通居民合理的購房需求得不到滿足。這些限購令、限貸令作為一劑猛藥在短期上當(dāng)然可以起到平抑房價(jià)的作用。但也可以想見，在將來調(diào)控指導(dǎo)思想發(fā)生變化時(shí)，這些臨時(shí)性措施難免會(huì)被廢弛，不可能被長期實(shí)行。因?yàn)檫@些措施違背市場運(yùn)行的規(guī)律，也不符合房地產(chǎn)市場的供需現(xiàn)狀。各地陸續(xù)出臺(tái)的新政文件也明顯地體現(xiàn)出這一點(diǎn)。以上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場調(diào)控加快推進(jìn)住房保障工作的若干意見》為例，《意見》第3條規(guī)定“暫停對(duì)購買非改善型第二套住房家庭的住房公積金貸款”，第4條規(guī)定“本市暫時(shí)實(shí)行限定居民家庭購房套數(shù)的政策，自本意見發(fā)布之日起，暫定本市及外省市居民家庭（包括夫妻雙方及未成年子女）只能在本市新購一套商品住房（二手存量住房）”。
政策作為市場調(diào)控的手段，最明顯的特征是其短期性和不確定性。2010年樓市在“國十條”出臺(tái)5個(gè)月經(jīng)歷短暫下滑后，自8月中旬開始又出現(xiàn)復(fù)蘇跡象，因此中央政府在極大的調(diào)控決心下再次出臺(tái)“新國八條”，希望保持來之不易的調(diào)控成果。這一現(xiàn)象表明，國家調(diào)控政策雖然可以影響樓市短期走向，使多數(shù)人在形勢不明朗的情況下選擇觀望，但對(duì)住房的剛性需求，不可能被臨時(shí)性的調(diào)控政策消滅，反而會(huì)在政策出盡后“報(bào)復(fù)性”涌出，使房價(jià)觸底反彈。之所以會(huì)出現(xiàn)上述現(xiàn)象，根源在于調(diào)控政策只針對(duì)現(xiàn)象，而無法從本質(zhì)上作出改變。中央政府希望防止房地產(chǎn)市場出現(xiàn)暴漲暴跌的愿望是良好的，但從其偏重政策的調(diào)控思路看，似乎又是與其良好愿望不相符合的。
以上種種都表明立法部門和行政部門在房地產(chǎn)市場管理方面存在一定的缺位現(xiàn)象，在法律制度設(shè)計(jì)上沒有完全跟上市場的發(fā)展。這也直接導(dǎo)致房地產(chǎn)新政現(xiàn)實(shí)存在的超前于法律、與現(xiàn)有法律相沖突和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。因此，完善房地產(chǎn)市場管理的法律體制，加強(qiáng)土地、住房保障、財(cái)政、稅收等法律制度建設(shè)，才是對(duì)于穩(wěn)定房價(jià)具有根本性的長遠(yuǎn)意義的舉措。
三、新政與老法
筆者注意到，國家發(fā)改委前不久出臺(tái)了一部《商品房銷售明碼標(biāo)價(jià)規(guī)定》（發(fā)改價(jià)格[2011]548號(hào)）。與其他新政文件相同，《規(guī)定》開宗明義是為落實(shí)“國十一條”、“新國十條”和“新國八條”的精神。但值得注意的是，《規(guī)定》是新政文件中少見的真正意義上的行政規(guī)范性文件?！兑?guī)定》依據(jù)《價(jià)格法》賦予物價(jià)管理部門的執(zhí)法權(quán)力，將打擊房地產(chǎn)企業(yè)利用價(jià)格欺詐捂盤惜售、囤積居奇的行為納入物價(jià)管理的法治渠道。這一利用現(xiàn)有法律賦予的權(quán)力制定部門規(guī)章進(jìn)行“依法調(diào)控”的思路一直是筆者所贊成的。但總體而言，為達(dá)到調(diào)控目的，政府在輪番推出新政的同時(shí)，挖掘老法資源的努力顯得有些不足。
事實(shí)上，在房地產(chǎn)法的諸多領(lǐng)域，我們并沒有很好地讓現(xiàn)有的法律真正發(fā)揮作用。其一，我們沒有充分利用好現(xiàn)有的法律解決問題。以土地閑置問題為例，《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等都規(guī)定滿一年未動(dòng)工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)，連續(xù)兩年未使用的土地?zé)o償收回，但同時(shí)又規(guī)定因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成的動(dòng)工開發(fā)延遲除外。這個(gè)規(guī)定彈性過大，留下不確定的操作空間。一些地方政府出于土地財(cái)政考慮，擔(dān)心打擊囤地后導(dǎo)致地價(jià)、房價(jià)下降，因此在有效利用土地方面態(tài)度曖昧，甚至默許房地產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，對(duì)閑置土地的重視程度不夠，查處力度不夠大。事實(shí)上，如果從嚴(yán)執(zhí)行法律關(guān)于查處土地囤積的規(guī)定，嚴(yán)格認(rèn)定土地囤積的標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)肅查處，土地閑置問題完全可以在現(xiàn)有法律框架下得到遏制，無需“勞駕”新政。從這個(gè)角度看，新政其實(shí)不新。
其二，沒有在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)解決問題，會(huì)導(dǎo)致調(diào)控措施缺乏法律基礎(chǔ)。以各地新政最突出的“限購令”政策為例?！逗贤ā芬?guī)定的“合同自由原則”，①任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。《物權(quán)法》明確規(guī)定私人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯；并且規(guī)定，國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，相關(guān)辦法由“法律、行政法規(guī)”規(guī)定。②因此，規(guī)定一個(gè)家庭只能購買一套房，有侵犯合同自由之嫌；規(guī)定違規(guī)購房房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予登記亦與法定的統(tǒng)一房地產(chǎn)登記制度相抵牾。
有論者認(rèn)為，房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控是在特殊情況下采取的權(quán)宜之計(jì)，可以拋開法律框框?qū)嵤胺ㄍ狻贝胧?，這一論調(diào)是很危險(xiǎn)的。有關(guān)部門剛剛重申“警惕以創(chuàng)新為名突破法律禁區(qū)”，③這意味著改革創(chuàng)新不能突破法律。房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)當(dāng)首先加強(qiáng)現(xiàn)有法律的執(zhí)法力度，而不是將現(xiàn)有法律規(guī)定置之一旁。
誠然，我國的房地產(chǎn)立法確實(shí)存在不完善的情況，但我們也要看到，立法不足只是造成房地產(chǎn)市場諸多問題的一個(gè)方面。就我國目前的情況來看，還應(yīng)該有另一個(gè)同樣重要的問題，即法律適用問題。從“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的角度看，新政老法確實(shí)不可偏廢。
四、房地產(chǎn)新政中若干重要問題的法制建設(shè)
關(guān)于我國房地產(chǎn)市場的根本問題，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的評(píng)論都多有述及。簡言之，問題有三：一是住房制度問題：保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房建設(shè)嚴(yán)重不足，絕大部分住房需求都要依靠商品住房市場解決，違背1998年房改針對(duì)住房制度安排的初衷。二是土地制度問題：土地供給嚴(yán)重不足，進(jìn)而導(dǎo)致住房總量不足，不能滿足居住總需求。三是財(cái)政制度問題，1994年開始實(shí)行的分稅制使得地方財(cái)政收入銳減，只能依靠土地財(cái)政維持政府收入，進(jìn)而推高土地價(jià)格，在樓面價(jià)居高不下的情況下房價(jià)很難真正降低。筆者認(rèn)為，制度性問題最終還是要從制度層面解決，在上述制度問題沒有得到根本解決的情況下，對(duì)于制度的“小修小補(bǔ)”并不能真正穩(wěn)定和發(fā)展我國的房地產(chǎn)市場。
（一）保障性住房問題
與以往的調(diào)控政策不同，本輪調(diào)控新政頗有新意之處在于保障性住房體系的建設(shè)被提高到前所未有的高度。筆者認(rèn)為，中央政府的這一舉措可謂切中要害。
美國、英國、德國、法國等西方國家，以及香港地區(qū)、新加坡、日本等房地產(chǎn)市場比較成熟的亞洲國家和地區(qū)，歷來奉行由市場決定商品房價(jià)格，政府只是通過利率、稅收等市場化手段對(duì)房地產(chǎn)市場進(jìn)行管理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，尊重市場規(guī)律、維護(hù)（一定的）自由市場經(jīng)濟(jì)，是有限政府作為“市場經(jīng)濟(jì)守夜人”的最基本職責(zé)。
而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，保障公民的基本生活需求（基本人權(quán)），如住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，也是政府的另一項(xiàng)重要職責(zé)。住房是民生的基礎(chǔ)，政府必須嚴(yán)格履行保障公民居住職責(zé)，而不是用市場中的低房價(jià)來保障民生。從某種意義上講，市場經(jīng)濟(jì)中商品房的房價(jià)與居住權(quán)利的保障沒有直接聯(lián)系。解決中低收入群體的住房問題更多的應(yīng)當(dāng)依靠政府建立和完善由經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房、平租房、公租房等組成的保障性住房體系。
從觀念上我們應(yīng)當(dāng)明確，商品房市場和保障性住房是兩個(gè)不同的概念：前者是市場化的、商品化的、可以自由買賣交易的，是市場問題；而后者是政策性的、保障住房權(quán)利的，是民生問題。兩者不能混為一談，更不能以此代彼，用前者去解決后者的問題，用抑制商品房價(jià)格去替代政府保障民生的責(zé)任。政府應(yīng)按照居民收入，分成低收入、中等收入和高收入三類人群，針對(duì)這三類人的住房供給應(yīng)該是不同的：為低收入者提供廉租房，為中等收入者提供平租房或經(jīng)濟(jì)適用房，為高收入者提供商品房。針對(duì)前兩者，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)住房保障的職責(zé)；針對(duì)后者，完全由市場決定。在很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（如香港），政府供應(yīng)房的比例超過市場存量房總量的50%。而我們國家的問題正在于廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)嚴(yán)重不足、比例太低，不能滿足中低收入家庭的住房需求。
事實(shí)上，中央政府在1998年住房制度改革之初就已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號(hào)）即提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系：一是對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房；二是調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問題。新建的經(jīng)濟(jì)適用住房出售價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，按保本微利原則確定。
但上述房改精神并沒有被真正落實(shí)。房改10余年以來，商品化、社會(huì)化的住房供應(yīng)體系逐步建立起來，但經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障體系的建立卻長期被忽視。直到2007年保障性住房體系才正式以國務(wù)院文件和部委文件的形式下達(dá)，開始重新重視合理的住房結(jié)構(gòu)問題。而“新國十條”等在保障性住房建設(shè)問題上開始真正回歸到1998年的《決定》。
房地產(chǎn)新政，表面上是針對(duì)房價(jià)，本質(zhì)上是針對(duì)住房保障，更深層次是針對(duì)民生。政策之所以難以落實(shí)，很大程度上是立法層面的不明確。我國還沒有一部《住房保障法》來保障公民的居住權(quán)，明晰政府的住房保障職責(zé)。我國在住房保障方面只有住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的相關(guān)文件，既沒有相關(guān)法律依據(jù)，也沒有政府實(shí)施條例。因此，中央文件下發(fā)后，很多地方政府經(jīng)常會(huì)以資金問題、土地問題等理由執(zhí)行不力。④
另一方面，各地保障性住房的申請都是由地方政府制定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行核查。近年來出現(xiàn)很多開名車申請經(jīng)濟(jì)適用房等為人詬病的現(xiàn)象。因此，從法律上講，沒有統(tǒng)一的法律進(jìn)行規(guī)范，也不利于保障性住房體系的健康發(fā)展。
目前，《住房保障法》已經(jīng)被列入十一屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司負(fù)責(zé)該法的起草工作。據(jù)參與立法人員介紹，《住房保障法》的草案明確公民居住權(quán)，以及政府在保障人人有其住所方面承擔(dān)的責(zé)任，還將通過法律對(duì)保障性住房的資金來源給予保證，并且已經(jīng)明確將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等納入其中。⑤
當(dāng)然，在著力建設(shè)保障房的同時(shí)，也應(yīng)避免另一種傾向，即矯枉過正，在市場化方向上背離1998年房改的初衷。其一，住房的保障民生和提供投資需求的功能兩者不可偏廢。住房既是投資品，又是消費(fèi)品，居民為自住而購房，或?yàn)橥顿Y獲利而購房都是合理的。如果為抑制房價(jià)上漲而否定房屋的投資功能，甚至把居民購買一套住房也算作投資行為予以約束與限制，這既不符合房屋的經(jīng)濟(jì)屬性，也與我們鼓勵(lì)居民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入提高生活水平的愿望相違背。⑥其二，保障性住房體系的建設(shè)也要依靠市場化手段。應(yīng)當(dāng)積極吸收民間資本參與保障性住房的建設(shè)，探索合理的商業(yè)模式推動(dòng)保障性住房體系的建立。政府在此過程中并不需要作為“運(yùn)動(dòng)員”直接參與甚至主導(dǎo)建設(shè)，而是通過制定合理的規(guī)則充分調(diào)動(dòng)企業(yè)家的積極性，引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)在保障性住房的建設(shè)中獲取合理的利潤。應(yīng)極力避免政府過度干預(yù)房地產(chǎn)市場導(dǎo)致出現(xiàn)美國“兩房”危機(jī)的情況。其三，保障性住房建設(shè)目前主要的資金籌措渠道還是政府的土地出讓收入和房地產(chǎn)稅費(fèi)收入，而房地產(chǎn)企業(yè)出資成立公租房、保障房基金也是引人注目的市場熱點(diǎn)。如果我們不能形成一個(gè)健康的、市場化的、法制化的房地產(chǎn)市場，那無論是政府還是房地產(chǎn)企業(yè)都不可能持續(xù)穩(wěn)定地向保障性住房的建設(shè)提供資金支持。因此保障房建設(shè)和商品房市場并不是互相排斥的，相反是互相依存、互相扶持、缺一不可的。
（二）土地制度問題
配合“國十一條”、“新國十條”等調(diào)控政策，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)多份土地調(diào)控文件，針對(duì)土地閑置、囤地炒地行為規(guī)定相應(yīng)的調(diào)控措施，力圖在縮緊銀根之外收縮地根。該等措施集中在限制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)囤積土地的經(jīng)營行為和獲利方式，進(jìn)而控制抬高土地價(jià)格，達(dá)到遏制房價(jià)過快上漲的政策目的。但筆者認(rèn)為，土地新政短期內(nèi)可能會(huì)使房地產(chǎn)價(jià)格小幅下調(diào)；但長期來看，以此來抑制土地價(jià)格、房價(jià)的過快上漲，并不符合現(xiàn)實(shí)。可以說上述土地調(diào)控措施并沒有觸及我國土地問題的根源，即土地資源短缺。我國連續(xù)多年土地供給總量持續(xù)下降，土地價(jià)格當(dāng)然會(huì)持續(xù)上漲，這是人力無法改變的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。而土地資源短缺的根源則在于我國的土地出讓制度。
土地出讓制度的根本問題有三個(gè)方面，國有土地的70年出讓年限乃其一。其二是土地出讓的招拍掛制度。政府在招拍掛制度中充當(dāng)壟斷的土地供應(yīng)者的角色，不允許其他土地所有權(quán)主體參與土地轉(zhuǎn)讓交易，這是形式上的市場化，而非實(shí)質(zhì)上的市場化：土地出讓完全由政府壟斷，土地的供需平衡沒有市場化保障。于是，原來由開發(fā)商分別與地方政府談判，找地開發(fā)的多頭模式，變成現(xiàn)在地方政府一家找地、一家供地的壟斷局面。土地供應(yīng)被牢牢控制，開發(fā)商為維持經(jīng)營，于是想方設(shè)法多拿地、多儲(chǔ)地、多囤地，這必然造成土地交易過熱。其三在于建立在招拍掛制度之上的土地財(cái)政制度。這是一直以來使土地調(diào)控、房價(jià)調(diào)控難以真正落實(shí)的重要原因。源于對(duì)土地財(cái)政的依賴，地方政府必然希望土地收入越高越好；甚至很多地方的土地儲(chǔ)備中心，也存在囤地的現(xiàn)象。把土地儲(chǔ)備起來，人為造成供地短缺，從而導(dǎo)致地價(jià)上漲，然后高價(jià)賣出，使開發(fā)商變成地方政府的融資平臺(tái)，為地方政府提供大量的財(cái)政支撐。在巨大的利益面前，地方政府主動(dòng)增加供給、壓低地價(jià)的動(dòng)力明顯不足，甚至?xí)敕皆O(shè)法規(guī)避國家的調(diào)控政策。
因此，相對(duì)于土地出讓制度和土地財(cái)政問題而言，土地閑置、囤地炒地等都是副產(chǎn)品，其本身是現(xiàn)象而非本質(zhì)，采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的辦法不能從根本上解決問題。不改變壟斷性供地和競爭性買地的結(jié)構(gòu)，再加上招拍掛制度“價(jià)高者得”的交易方式，降低房價(jià)將很難實(shí)現(xiàn)。
因此，根本解決土地問題必須從立法和制度層面著手。一方面應(yīng)當(dāng)從立法上明確土地使用權(quán)到期后的處理方式；⑦另一方面要在制度上建立多頭的土地供應(yīng)市場，允許有多個(gè)土地供應(yīng)方，政府通過征收土地增值稅對(duì)土地市場進(jìn)行調(diào)控。
（三）房產(chǎn)稅（物業(yè)稅）問題
始于2003年的新一輪稅制改革，其中的重要一項(xiàng)，便是對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費(fèi)進(jìn)行整合，出臺(tái)物業(yè)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅。2009年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》，首次將物業(yè)稅改革提到政府的議事日程。此后在一輪輪調(diào)控風(fēng)波中，市場普遍期待政府能夠?qū)⑽飿I(yè)稅作為調(diào)控房市的利器祭出。終于，在本年最近的一輪調(diào)控政策中，上海市政府和重慶市政府在中央政府的支持下以房產(chǎn)稅的名義試點(diǎn)推出兩個(gè)各有特色的物業(yè)稅版本，可謂“千呼萬喚始出來”。
進(jìn)一步完善目前的房產(chǎn)稅試點(diǎn)尚有若干技術(shù)層面的難題需要在實(shí)踐中解決，如土地出讓金是否納入物業(yè)稅、多套住房的物業(yè)稅如何計(jì)算、物業(yè)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)、房屋價(jià)值的評(píng)估辦法和評(píng)估機(jī)構(gòu)等等。筆者在此希望在技術(shù)層面之外，探討物業(yè)稅（房產(chǎn)稅）的法律基礎(chǔ)。簡言之，筆者認(rèn)為目前上海市和重慶市開征房產(chǎn)稅的法律論證并不太充分。
從法治（憲政）精神看，稅收法定主義是稅法憲政的基本原則。稅收法定主義是指稅法主體的權(quán)利義務(wù)、稅法的各類構(gòu)成要素和征納主體的職權(quán)只能由法律予以規(guī)定。稅收法定主義起源于歐洲中世紀(jì)時(shí)期的英國。1215年，與議會(huì)的斗爭中處于弱勢的英國國王被迫簽署《大憲章》，對(duì)國王征稅問題作出明確的限制，而《大憲章》正是法治國家的濫觴。
從現(xiàn)行立法看，《立法法》明確規(guī)定：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度必須制定法律，而國家立法權(quán)只有全國人大和全國人大常委會(huì)才能行使。此前國務(wù)院頒布的稅收行政法規(guī)，都是依據(jù)1984年全國人大發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案實(shí)行的決定》。且不論該《決定》在《立法法》頒布之后的效力如何，該《決定》只授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中有權(quán)擬定有關(guān)稅收條例。很明顯，《決定》涉及的稅種是有特指的，并不包括房產(chǎn)稅或物業(yè)稅這一類財(cái)產(chǎn)稅。
有論者認(rèn)為房產(chǎn)稅或物業(yè)稅是地方稅，地方人大或政府擁有立法權(quán)。誠然，房產(chǎn)稅的確屬于地方稅種，但地方稅只是屬于地方固定財(cái)政收入、由地方管理和使用的稅種，其設(shè)立的權(quán)限卻不在地方政府?！读⒎ǚā返?/span>64條也規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)，但其前提是針對(duì)“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”，不包括稅收法規(guī)。
如上所述，我國地方財(cái)政在實(shí)行分稅制以后普遍存在財(cái)政緊張的狀況，因此只有依靠土地財(cái)政維持地方政府的開支。從這個(gè)角度上看，開征房產(chǎn)稅是有積極意義的。我國的政府部門有頗為常見的“部門立法”的習(xí)性。通常認(rèn)為，我管理這個(gè)領(lǐng)域，那么就有權(quán)立這個(gè)領(lǐng)域的法。而有沒有法律授權(quán)、是不是符合法律規(guī)定，都沒有得到足夠的重視。因此，全面推行物業(yè)稅首先要解決的是立法權(quán)限的問題，在目前的法律體系下由行政部門開征物業(yè)稅的合法性尚有待商榷。
五、結(jié)語
綜上所述，筆者認(rèn)為：一方面，房地產(chǎn)新政的出臺(tái)是應(yīng)形勢之需，對(duì)于保障居民基本住房需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格是必要的；但另一方面，由于政策本身具有行政性、短期性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，很難給市場提供長期和穩(wěn)定的預(yù)期。因而從長遠(yuǎn)來看，將不利于房地產(chǎn)市場規(guī)范秩序的建立和平穩(wěn)、健康發(fā)展，達(dá)不到本來的行政目的。因此一方面，我們應(yīng)當(dāng)展開各項(xiàng)法律調(diào)研工作，借我國社會(huì)主義法律體系形成和進(jìn)一步完善之機(jī)，讓我國的房地產(chǎn)制度進(jìn)一步跟上社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏；另一方面，在法律未有根本改變之前，也應(yīng)充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有老法的資源，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)?？偠灾疚牡脑竿窍Ｍ抡軌蛴懈鼜?qiáng)的法律基礎(chǔ)，和現(xiàn)有法律體系更和諧。
我們堅(jiān)信，在中央政府的努力下，我國的房地產(chǎn)市場一定會(huì)走上健康、穩(wěn)定依法發(fā)展的軌道。作為法律人，我們愿意為此付出自己的一份努力?！?/span>
注釋：
①《合同法》第4條規(guī)定“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)?！?/span>
②《物權(quán)法》第4條規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡?/span>6條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。”第9條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”第10條規(guī)定“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！?/span>
③見國務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤
④伴隨著“新國八條”要求各地“加大保障性安居工程建設(shè)力度”，住建部在今年初再次代表保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各地政府簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書，要求保證年內(nèi)開工1000萬套保障房的建設(shè)，并在年內(nèi)完成500萬套保障房。此類行政動(dòng)員是否有助于加快保障性住房的建設(shè)尚有待觀察。
⑤住房保障司司長馮俊本年3月9日接受媒體采訪時(shí)表示，《住房保障法》已初步形成初稿。但是什么時(shí)候能夠出臺(tái)，現(xiàn)在很難給出一個(gè)時(shí)間表。
⑥張鑫，《讓住房真正回歸民生性或消費(fèi)品功能》，《上海證券報(bào)》
⑦《物權(quán)法》第一百四十九條僅僅規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，并未明確續(xù)期的具體方式，是否需要繳納費(fèi)用。不明確的法律預(yù)期也在一定程度上造成市場主體對(duì)于土地使用權(quán)屆滿后的無償續(xù)期有過高的預(yù)期。近日青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黃島區(qū)阿里山小區(qū)20年國有土地使用權(quán)出讓期限撞“限”和上海市在土地拍賣的《出讓預(yù)申請須知》中可“由出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值”的表述再一次引起市場對(duì)于使用權(quán)期限屆滿后處理方式的關(guān)注和爭議。
（本文獲第九屆華東律師論壇優(yōu)秀論文一等獎(jiǎng)）
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