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英國法律服務委員會簡介
日期：2014-07-01 作者：周文杰
英國法律服務行業(yè)長達十年的規(guī)制體系改革，其中心議題之一就是如何協調法定規(guī)制與自我規(guī)制的關系，以促進建立一個公正、透明、高效、獨立的法律服務行業(yè)。以2007年《法律服務法》為標志，在法律服務行業(yè)建立了新的規(guī)制體系。該規(guī)制體系的一個重要創(chuàng)新就是創(chuàng)設了一個獨立規(guī)制機構———法律服務委員會（Legal Services Board），統(tǒng)一負責對英格蘭及威爾士的法律職業(yè)群體進行規(guī)制監(jiān)督。本文將對創(chuàng)設法律服務委員會的改革背景、機構性質以及內部治理結構進行簡要介紹。
一、創(chuàng)設法律服務委員會的改革背景
2001年3月，英國公平交易辦公室（Office of Fair Trading）發(fā)布一份關于“職業(yè)領域的競爭”的報告。該報告認為法律職業(yè)應當受到競爭法的規(guī)制，并要求取消對法律職業(yè)競爭的不合理限制。隨后，英國政府在一份諮詢報告中對法律服務市場中的競爭及規(guī)制問題予以了回應。該政府報告認為，目前法律職業(yè)的規(guī)制框架是“過時、呆板、過于復雜，且在問責制或透明度方面不夠充分”，規(guī)制機構的權力與職能存在重疊現象,這種迷宮式的規(guī)制框架不能適應目前的市場變化和消費者需求。因此，英國政府認為有必要對法律職業(yè)的規(guī)制框架進行徹底獨立的調查。
2003年7月，大衛(wèi)·克萊門蒂爵士（Sir David Clementi）接受政府委任，著手對英格蘭及威爾士法律服務行業(yè)的規(guī)制框架進行獨立審查。經過一年多的獨立調研研究，2004年12月，大衛(wèi)·克萊門蒂發(fā)表了題為“英格蘭和威爾士法律服務行業(yè)規(guī)制框架的審查”報告，該報告提出以下幾點建議：（1）建議創(chuàng)設一個新的法律服務規(guī)制機構———法律服務委員會，對事務律師協會（the Law Soci-ety）、出庭律師公會（the Bar Council）等自我規(guī)制機構的規(guī)制行為進行監(jiān)督規(guī)制。（2）建議將維護法治、改進司法、保護并促進消費者利益等作為規(guī)制機構的規(guī)制目標。（3）建議自我規(guī)制機構進一步完善其內部治理結構，并且將其規(guī)制職能與代表職能分開。（4）建議設立統(tǒng)一受理消費者投訴的獨立機構———法律投訴辦公室（Office for Legal Com-plains），該機構由法律服務委員會負責監(jiān)督。（5）建議允許設立非傳統(tǒng)律師事務所（Alternative Business Structures），此類律師事務所由不同類型的律師和非律師人員共同管理和所有。
2006年10月政府出臺了《法律服務法》草案，經過漫長的國會立法程序和全面的審查，最終獲得了國會立法通過。2007年10月30日該法得到皇家御準而正式生效。2008年5月至9月，大法官陸續(xù)任命法律服務委員會的理事會主席和其他7名理事會成員，2009年1月1日，法律服務委員會正式成立，2010年1月1日開始全面運作。這標志著英國法律服務行業(yè)長達十年的規(guī)制體系改革完成，新的規(guī)制體系開始全面發(fā)揮作用。
二、法律服務委員會的性質及其職能
（一）作為獨立規(guī)制機構的法律服務委員會
按照2007年《法律服務法》規(guī)定，法律服務委員會是一個獨立規(guī)制機構，獨立于政府、被批準規(guī)制機構和法律職業(yè)群體，并負責監(jiān)管被批準規(guī)制機構（Approved Regulators）。作為獨立規(guī)制機構，法律服務委員會的獨立性主要表現在以下幾個方面。
1.獨立于行政機關
法律服務委員會由司法部發(fā)起設立，承擔規(guī)制全英格蘭及威爾士法律職業(yè)群體的職能。其根據2007年《法律服務法》規(guī)定設立，具有獨立的法律地位。該法賦予了法律服務委員會廣泛的職能和規(guī)制權力。此外，法律服務委員會擁有專門的財政預算。
2.獨立于被批準規(guī)制機構和法律職業(yè)群體
如何保障法律服務委員會獨立于被批準規(guī)制機構和法律職業(yè)群體，需要處理好法律服務委員會的“獨立性”與“專業(yè)性”關系?！斗煞辗ā访鞔_規(guī)定法律服務委員會的決策機構———理事會的成員大多數必須是非法律界人士（lay persons），其中理事會主席必須是非法律界人士，該規(guī)定可以有效切斷法律服務委員會與職業(yè)群體過于密切的聯系。
3.機構的組織形態(tài)與決策程序
法律服務委員會作為獨立規(guī)制機構，其組織形態(tài)采取理事會的形式。按照《法律服務法》的規(guī)定，理事會由主席、首席執(zhí)行官和若干名理事會普通成員組成。其重要決策主要以理事會會議的形式作出。采取理事會這種組織形式，可以避免獨任制可能導致的規(guī)制政策因人而異、朝令夕改等問題，也可有效抵制政黨和利益集團的不當干涉，從而有利于維持規(guī)制政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于實現公正規(guī)制，維護社會公共利益。
4.機構成員的獨立性
獨立規(guī)制機構的成員獨立性是保持機構獨立性的重要方面。成員的獨立性主要依賴于三個方面因素，一是機構成員的任期保障；二是機構成員的職位保障；三是機構成員避免政治影響?！斗煞辗ā吩谶@三個方面都作出了詳細規(guī)定。在理事會成員的任期方面，《法律服務法》采取了交叉任職的方式，即理事會各成員的任期各不相同，以此保證機構成員的穩(wěn)定性，從而保障法律服務委員會的規(guī)制政策的連續(xù)性。在理事會成員的職位保障方面，《法律服務法》規(guī)定理事會成員的職位受法律保障，只有在法律規(guī)定的情形下，才可由大法官免除其職位。在避免政治影響方面，《法律服務法》規(guī)定理事會成員不得參與任何政治活動，包括參與地區(qū)議員的競選。
（二）法律服務委員會的規(guī)制目標
《法律服務法》第2部分第3條明確規(guī)定了法律服務委員會有促進實現規(guī)制目標的義務。這里的規(guī)制目標，是《法律服務法》第1部分第1條明文規(guī)定的八項目標：（1）保護和促進公共利益；（2）支持法治的憲法原則；（3）改進司法；（4）保護和促進消費者利益；（5）促進法律服務行業(yè)的競爭；（6）鼓勵獨立的、強大的、多樣化的及有效的法律職業(yè)；（7）增進公眾對公民法律權利和義務的了解；（8）促進及維持并恪守專業(yè)原則。
（三）法律服務委員會的規(guī)制權力
為確保規(guī)制目標的實現，以及監(jiān)督被批準規(guī)制機構的規(guī)制行為，《法律服務法》第四章（“對被批準規(guī)制機構的規(guī)制”）授予法律服務委員會廣泛的職能和規(guī)制權力。這些職能和權力大體上可分為四類：（1）依法作出某類決定。包括批準執(zhí)業(yè)證的收費；批準被批準規(guī)制機構改變某些規(guī)制制度；有權向大法官建議設定新的被批準規(guī)制機構等。（2）對被批準規(guī)制機構進行監(jiān)督、指導，包括為其設定或指導其設定績效目標等，并對他們的不當行為予以懲戒。（3）協助其他機構制定并維持有關法律服務行業(yè)的規(guī)制、教育或培訓方面的標準。（4）其它一般性的權力，即為促進其職能履行，法律服務委員會根據其自身判斷可作出的任何決定，包括及時了解法律服務市場的發(fā)展動態(tài)，掌握市場信息，進行適當的評估和調查研究；向被批準規(guī)制機構績效目標自我評估提供反饋意見；對損害規(guī)制目標的措施進行調查等等。
三、法律服務委員會內部治理結構
按照《法律服務法》規(guī)定，法律服務委員會應按照良好內部治理原則，健全其內部治理機構，包括采取理事會組織類型，設立有關專門委員會以及相關的議事程序規(guī)則，確保達到良好內部治理的要求。
（一）法律服務委員會的組織架構
1.理事會及其組成人員
法律服務委員會的決策機構是理事會?！斗煞辗ā访鞔_規(guī)定，理事會由1名主席、1名首席執(zhí)行官以及其他7名至10名的理事會普通成員組成，并對理事會成員人數、任職資格及任職程序作出規(guī)定。
理事會普通成員的職位受法律保障，且非經法定事由和法定程序，不得免職。《法律服務法》列舉了可免除其職務的法定事由，理事會成員如無合理理由至少連續(xù)6個月無法履行其職責、因犯罪而被定罪判刑、未獲破產解除的破產人以及不合適擔任職務或無法履行其職責的其他情形，大法官須向理事會主席商議后方可作出免除決定。此外，理事會普通成員中的非法律界人士在任職期間一旦成為法律服務行業(yè)從業(yè)人員，也應當終止其理事會成員職務。
2.專門委員會
《法律服務法》附錄1中規(guī)定法律服務委員會可根據實際情況設立若干專門委員會（Committees），同時對專門委員會成員任職資格作出了規(guī)定。專門委員會成員（包括專門委員會主席）均由法律服務委員會自行任命，專門委員會成員必須是法律服務委員會的理事會成員，專門委員會法定人數不得少于3人，且大多數成員必須是非法律界人士。專門委員會可根據實際情況下設小組委員會（Sub- Committees）。目前法律服務委員會內部設立了三個專門委員會，并明確其職責。
3.消費者小組
《法律服務法》明確將“保護消費者利益”列為規(guī)制目標之一，并將其置于整個規(guī)制體系的核心地位。因此法律要求法律服務委員會必須設立消費者小組（Consumer Panel）。消費者小組由消費者或代表消費者利益的人所組成，并經大法官批準后由法律服務委員會任命，法律服務委員會必須指定消費者小組其中一名成員擔任小組主席，具體任職條件由法律服務委員會決定。消費者小組主席及其他成員的任命期限為固定期限，且未經大法官批準，不得免職。
消費者小組的職能主要有兩個方面：根據法律服務委員會的要求展開研究并向法律服務委員會提供咨詢建議。
?。ǘ┓煞瘴瘑T會的運作程序
法律服務委員會的決策機構是理事會，執(zhí)行長官是首席執(zhí)行官。法律服務委員會的運作程序，主要是指理事會的決策程序，即理事會的會議程序。按照《法律服務法》附錄1第21條規(guī)定，法律服務委員會應當完善其內部治理機制，包括制定完善的理事會會議程序及有關事項，并規(guī)定根據該法制定的任何程序性規(guī)則都必須予以公開。據此法律服務委員會制定了《法律服務委員會程序規(guī)則》（以下簡稱《程序規(guī)則》），明確了理事會及各專門委員會召開會議的程序。
1.召開會議的法定人數和表決要求
理事會應當定期舉行會議，具體時間由理事會自行決定。但《程序規(guī)則》明確規(guī)定了理事會成員參會次數的要求，即在1年內，理事會成員參加會議次數不得低于總會議次數的75%。
召開理事會會議。根據理事會主席的意見，當發(fā)生緊急情況時，理事會主席可召集會議。當有兩個或兩個以上理事會成員向主席提交召集會議的請求時，主席應在切實可行的情形下盡快召開會議。
會議的法定人數。理事會會議的法定人數不得少于3人，或者不得少于全體理事會成員的三分之一，其中包括“法律界人士”理事會成員和“非法律界人士”理事會成員。
理事會的決定一般應獲得全體一致同意。未能達成一致意見的，應當通過投票表決的方式達成決定。參與投票人員應當是出席會議的理事會成員，投票結果由多數票來決定。根據投票結果，主席應當當場宣布是否通過有關決定。在票數相等的情形下，主席有第二次投票權來決定投票結果。
2.利益沖突與人員回避
為保障理事會決策的公正性，《程序規(guī)則》明確規(guī)定了有關利益沖突事項和回避程序。理事會成員和所有員工都應當受到法律服務委員會關于利益方面的政策約束。
如果理事會成員明知（或有合理理由被認為）與討論的事項有實質性或相關的利益或職務關系，該理事會成員應當盡早向會議公開其利益或職務的性質。該理事會成員是否需要回避，由其他出席會議的理事會成員來決定。
四、法律服務委員會與司法部的關系
如上所述，法律服務委員會作為獨立規(guī)制機構，在法律地位上具有相應的獨立性，并通過采取理事會組織形式、明確理事會人員任職資格和條件等多種方式來保障法律服務委員會的獨立地位。但是，在保障法律服務委員會獨立性的同時，也需要解決法律服務委員會的可問責性，確保法律服務委員會向議會負責，以因應現代民主法治的要求。
《法律服務法》明確規(guī)定法律服務委員會通過大法官向議會負責。按照司法部內部主體劃分，司法部對法律服務委員會的職責主要分為大法官的職責、司法部總審計長（Ministry of Justice Principal Accounting Officer）的職責和司法部發(fā)起設立司（Ministry of Justice Sponsor team）的職責，具體如下。
?。ㄒ唬┐蠓ü俚穆氊?
大法官的職責主要包括對法律服務委員的人事控制、財務控制以及向議會負責三個方面。
?。ǘ┧痉ú靠倢徲嬮L的職責
司法部總審計長的職責內容由《公共資金管理法》（Managing Public Mon-ey）第三章作出規(guī)定。結合《法律服務法》的規(guī)定，司法部總審計長的職責主要體現在兩個方面：一是法律服務委員會的財政補貼向議會負責；二是向大法官提出建議的職責，建議內容包括法律服務委員會戰(zhàn)略目標如何促進目前司法部的整體目標；與法律服務委員會的職責、義務和權力運行有關的規(guī)則和指引；向法律服務委員會支付有關公共撥款資金的條件。
?。ㄈ┧痉ú堪l(fā)起設立司的職責
司法部發(fā)起設立司具體負責與法律服務委員會的聯系，并負責向大法官和總審計長提出有關建議，建議內容主要包括：（1）監(jiān)督法律服務委員會的行為，確保司法部監(jiān)督行為的計劃性、合理性和適當性，并對法律服務委員會履行其事務規(guī)劃、貨幣總體價值與收益等事項作出評估。（2）支持大法官任命法律服務委員會的理事會主席和其他普通成員；（3）及時告知法律服務委員會有關政府政策以及未來發(fā)展規(guī)劃；（4）關注法律服務委員會的理事會成員行為，必要時可要求理事會成員對已作出行為提供說明理由和保證。
五、啟示
通過上述對英國法律服務委員會的介紹，可以為我們提供一些有益的啟示。一是強化對事務律師協會、出庭律師公會等自我規(guī)制機構規(guī)制行為的監(jiān)督。盡管英國法律職業(yè)群體的自我規(guī)制具有悠久的歷史傳統(tǒng)，但是這種自我規(guī)制體系也存在一些制度性缺陷，如法律職業(yè)群體的自我規(guī)制機構成員來自職業(yè)群體內部，自我規(guī)制機構被俘獲的可能性大大增加，自我規(guī)制機構制定政策的正當性飽受批評。此外，自我規(guī)制機構往往有可能利用其權力設置競爭障礙，導致職業(yè)群體的高度壟斷性，不利于統(tǒng)一市場的形成以及良好的市場競爭，對消費者利益和公共利益也缺少應有的關注。二是突出了對消費者利益的保護。2007年《法律服務法》明確將保護消費者利益列為規(guī)制目標之一，作為法律服務委員會實施規(guī)制行為的法定目標和政策導向。在法律服務委員會內部設立專門的消費者研究小組，專職研究法律服務市場中的消費者利益保護問題。同時設立了法律投訴辦公室（the Office for Legal Complains），專門負責受理消費者投訴?！?
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