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近年來，我所在服務(wù)法治政府建設(shè)過程中，尤其是在為征收補(bǔ)償工作提供法律服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)征收部門與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后常常會(huì)產(chǎn)生一些糾紛，也就是所謂的行政協(xié)議糾紛。該類糾紛主要表現(xiàn)為行政主體違約或者相對(duì)人違約兩種情況。如果行政主體違約，協(xié)議相對(duì)人可以根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟保障其權(quán)益。但司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)協(xié)議相對(duì)人不起訴也不履行協(xié)議的情形， 基于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設(shè)計(jì)， 行政機(jī)關(guān)顯然無法通過行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)其行政合同目的。從而引發(fā)如何保障行政主體的行政協(xié)議的權(quán)益的問題，為此，我所進(jìn)行了一定的調(diào)研，參考了一些專家學(xué)者和司法人員的理論研究，與大家進(jìn)行一個(gè)匯報(bào)交流。
一、行政協(xié)議的概念
要正確解決行政協(xié)議糾紛首先要了解行政協(xié)議的概念。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。我國法律也對(duì)此有專門的解釋，2015年5月1日開始實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！?/span>
行政協(xié)議主要有以下幾個(gè)特征：首先，行政協(xié)議的主體一方必然是行政機(jī)關(guān)。行政協(xié)議的另一方主體是公民、法人或其他組織。其次，行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益。第三，協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有行政法屬性，協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非完全對(duì)等。
二、行政協(xié)議的性質(zhì)
從行政協(xié)議概念上可以看出其具有行政性和契約性兩重屬性，但由于行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了履行法定職責(zé)而采取的一種行政管理方式，所以 其性質(zhì)仍屬于行政行為 。
行政協(xié)議具有行政性。 首先，行政協(xié)議的一方是行政機(jī)關(guān)。其次，締結(jié)行政協(xié)議必須是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，必然引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。如果行政機(jī)關(guān)基于一定的民事行為締結(jié)合同，則屬于民事合同。第三，行政協(xié)議作為一種行政管理手段，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是指通過法律上予以明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能夠在行政協(xié)議中單方行使的一種行政權(quán)力。包括，對(duì)行政協(xié)議履行的指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)、對(duì)不履行義務(wù)的相對(duì)一方的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、對(duì)違約行政相對(duì)人處以行政制裁措施的權(quán)力、行政機(jī)關(guān)單方享有行政合同變更、解除權(quán)等。如在國有土地使用權(quán)出讓合同中，行政主體具有監(jiān)督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權(quán)。
行政協(xié)議具有契約性。 首先，行政協(xié)議締結(jié)的前提是雙方合意。盡管行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議締結(jié)過程中處于主導(dǎo)地位，但行政協(xié)議的相對(duì)人仍享有決定是否簽訂合同、合同的履行方式、履行期限、報(bào)酬支付方式等問題協(xié)商的權(quán)利。其次，行政協(xié)議雙方都受到行政協(xié)議的約束。行政協(xié)議一經(jīng)成立生效，協(xié)議雙方都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照約定履行。行政機(jī)關(guān)不得濫用行政優(yōu)益權(quán)，相對(duì)人不能怠于履行或不適當(dāng)履行合同，否則，違反協(xié)議約定的一方將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
三、行政協(xié)議非訴執(zhí)行的探索
我們知道行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)行政管理而存在，但由于行政協(xié)議具有契約性，與民事合同一樣，也會(huì)產(chǎn)生糾紛。當(dāng)行政相對(duì)人可以通過行政訴訟保障期權(quán)益時(shí)，如何在行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)有效保障行政主體的合法權(quán)益？當(dāng)前法律對(duì)此沒有明確規(guī)定，因此存在諸多的爭議。
如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條第2款規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！?這里對(duì)提起的究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結(jié)合《行政訴訟法》第12條第11項(xiàng)規(guī)定，那么應(yīng)當(dāng)理解為作為行政主體的征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議，被征收人可以提起行政訴訟。然而被征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議的時(shí)，受限于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設(shè)計(jì)，此時(shí)征收主體顯然不能通過行政訴訟途徑解決行政協(xié)議糾紛，而《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條第2款規(guī)定的可以提起訴訟勢必讓大家理解為提起民事訴訟。然而，這樣一來又有一個(gè)問題擺在我們面前。上文提到行政協(xié)議屬于行政合同，具有一定的契約性，但其性質(zhì)仍屬于行政行為，行政性更強(qiáng)，行政訴訟法第12條第11項(xiàng)規(guī)定也將其列為行政訴訟受案范圍，因此作為民事訴訟起訴缺乏相關(guān)依據(jù)，亦有不妥。
在當(dāng)前行政訴訟行不通，民事訴訟缺乏相關(guān)支撐的情況下，急需探索一種可行的模式來解決此問題，尤其是在其他行政協(xié)議沒有類似《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條第2款規(guī)定的情況下更需要一種有效的途徑解決行政協(xié)議糾紛。根據(jù)行政協(xié)議區(qū)別與民事合同的特殊性，為了快速有效實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議約定的社會(huì)管理職能，行政機(jī)關(guān)一般可以行使行政優(yōu)益權(quán)，即對(duì)不履行義務(wù)的相對(duì)人的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、對(duì)違約行政相對(duì)人處以行政制裁措施，還可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此行政協(xié)議非訴執(zhí)行成為當(dāng)前比較可行的一種司法救濟(jì)途徑。
此外，通過法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式也不會(huì)損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。例如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。雖然該條款并不包括房屋征收補(bǔ)償協(xié)議可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形，但從實(shí)踐情況來看，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償條件一般要高于補(bǔ)償決定。從這種意義上說，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，也不會(huì)損害被征收人的合法權(quán)益。同時(shí)，為了爭取被征收人配合征收工作的進(jìn)行，及時(shí)順利完成搬遷，征收部門與協(xié)議相對(duì)人協(xié)商簽訂補(bǔ)償協(xié)議代替征收部門報(bào)請有權(quán)機(jī)關(guān)作補(bǔ)償決定，那么簽約后協(xié)議相對(duì)人反悔不履行搬遷義務(wù)的，其后果等同于拒不履行補(bǔ)償決定確定的搬遷義務(wù)，這在法理上是說的通的。
因此在相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，應(yīng)強(qiáng)制相對(duì)人正確履行行政協(xié)議。這是行政主體肩負(fù)實(shí)現(xiàn)公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實(shí)現(xiàn)所必需。不過，這里的特權(quán)行使應(yīng)通過“催告程序”或行政裁決使得行政協(xié)議轉(zhuǎn)換行政行為，只有依照法定程序作出“催告”或行政裁決并依法送達(dá)于相對(duì)人，而相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟又不履行的，才可以根據(jù)新行政訴訟法規(guī)定進(jìn)入非訴執(zhí)行階段，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
參考文獻(xiàn)：1. 陳強(qiáng) 王雨生 行政相對(duì)人不履行補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的非訴執(zhí)行規(guī)則研究
2. 趙龍 行政協(xié)議相對(duì)人違約行政機(jī)關(guān)可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行
3. 陳雅芹 行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議行政機(jī)關(guān)的司法救濟(jì)途徑探微
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