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中國(guó)市民監(jiān)護(hù)人登場(chǎng)恰逢其時(shí)

2019年第08期    作者:文│李霞    閱讀 4,777 次

市民監(jiān)護(hù)制度，就是由普通市民擔(dān)任監(jiān)護(hù)人之意。日本最高法院把它定義為：“市民監(jiān)護(hù)人是指專業(yè)人員和社會(huì)福利協(xié)會(huì)以外的普通市民，他們與將受監(jiān)護(hù)者沒有親屬關(guān)系，但卻具有奉獻(xiàn)于社會(huì)和其他人之目的。他們通過(guò)地方政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，掌握了一定的與成年監(jiān)護(hù)相關(guān)的知識(shí)、技能、理念，并被家事法院選任為監(jiān)護(hù)代理人?！?/span>

市民監(jiān)護(hù)人的職務(wù)與通常的親屬監(jiān)護(hù)人無(wú)異。他們需要對(duì)受監(jiān)護(hù)者進(jìn)行定期訪問(wèn)，并根據(jù)情況為本人訂立、變更醫(yī)療與護(hù)理服務(wù)合同，為其辦理養(yǎng)老院的入住、退住手續(xù)，并代替受監(jiān)護(hù)者管理其財(cái)產(chǎn)等。罹患癡呆癥的老年人無(wú)法管理財(cái)產(chǎn)和人身事務(wù)，甚至不能維持日常生活，個(gè)人權(quán)益也容易遭受侵害。此時(shí)，最需要代理人代理他們訂立各種服務(wù)契約，如與老年公寓訂立服務(wù)合同，代理其與醫(yī)院訂立醫(yī)療救助合同、協(xié)助管理財(cái)產(chǎn)等。這就是監(jiān)護(hù)人的重要工作。

但需要說(shuō)明的是，擔(dān)任成年人尤其是老齡者的監(jiān)護(hù)人，不要求監(jiān)護(hù)人像對(duì)待兒童監(jiān)護(hù)那樣親自照顧受監(jiān)護(hù)者，成年人的監(jiān)護(hù)人只是對(duì)受監(jiān)護(hù)者的人身有注意義務(wù)，通過(guò)定期訪問(wèn)，關(guān)顧其需求，在受監(jiān)護(hù)者有情況或需求時(shí)，代理受監(jiān)護(hù)者處理其相關(guān)事務(wù)?？梢哉f(shuō)，稱監(jiān)護(hù)人為代理人更妥，以下全文就稱代理人。

市民代理人的優(yōu)勢(shì)，首先是熟悉將受監(jiān)護(hù)者的情況且這類市民的數(shù)量眾多。由于他們通常與被監(jiān)護(hù)人生活在同一區(qū)域，因此熟知將受監(jiān)護(hù)者的個(gè)人意愿、該區(qū)域的社會(huì)資源，能夠更加得心應(yīng)手地做好監(jiān)護(hù)工作。第二個(gè)優(yōu)勢(shì)是，律師等專業(yè)監(jiān)護(hù)人在得到的監(jiān)護(hù)報(bào)酬較低時(shí)可能會(huì)消極怠工，尤其是體現(xiàn)在人身監(jiān)護(hù)方面。而市民監(jiān)護(hù)代理制度在設(shè)計(jì)當(dāng)初就把市民代理人定位為具有奉獻(xiàn)精神的志愿者，報(bào)名參加該制度的市民通常并沒有盈利的目的。即使監(jiān)護(hù)報(bào)酬較低甚至無(wú)償，他們也愿意為之。

一、市民監(jiān)護(hù)代理制度產(chǎn)生的社會(huì)背景

最早的市民代理人是在監(jiān)護(hù)人數(shù)量匱乏的形勢(shì)之下才應(yīng)運(yùn)而生的。最早推進(jìn)這項(xiàng)制度的，是日本首都東京。它在2005年啟動(dòng)了一項(xiàng)“候補(bǔ)監(jiān)護(hù)人培養(yǎng)項(xiàng)目”，用來(lái)培養(yǎng)“貢獻(xiàn)社會(huì)型監(jiān)護(hù)人”。在東京都的牽頭下，日本全國(guó)各地受到啟發(fā)，陸續(xù)在管轄地內(nèi)推進(jìn)實(shí)施了這項(xiàng)制度。通過(guò)地方試點(diǎn)之后，日本政府最終于2011年從全國(guó)層面正式啟動(dòng)市民代理人推進(jìn)計(jì)劃，并在隨后的幾年內(nèi)相繼出臺(tái)了法律法規(guī)和相關(guān)政策，以促進(jìn)市民監(jiān)護(hù)代理人的培養(yǎng)和利用。日本政府為什么對(duì)市民代理人制度這么推動(dòng)？原因有兩個(gè)：

首先，人口老齡化社會(huì)對(duì)代理人的需求量大。一直以來(lái)，日本社會(huì)都在面臨嚴(yán)重的老年化進(jìn)程帶來(lái)的挑戰(zhàn)。根據(jù)2018年日本內(nèi)閣府公布的《老年社會(huì)白皮書》顯示：日本社會(huì)中65歲以上的人口已達(dá)到3,515萬(wàn)人，占日本總?cè)丝诘?7.7％。這一比重意味著：日本可以當(dāng)之無(wú)愧地被定義為“超老齡社會(huì)”。而在這龐大的老年人群體中，有近500萬(wàn)人罹患老年癡呆癥，發(fā)病率高達(dá)15.0％，預(yù)計(jì)到2025年這一比重將上升到20%。

在日本，成年監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)在一定范圍內(nèi)得到應(yīng)用和普及。根據(jù)日本最高法院在2019年3月公布的《成年監(jiān)護(hù)相關(guān)事項(xiàng)的概況》顯示：過(guò)去5年，成年監(jiān)護(hù)案件的申請(qǐng)數(shù)量每年都維持在3萬(wàn)5千件左右，2018年成年監(jiān)護(hù)的利用者人數(shù)總計(jì)為218,142人。然而，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只不過(guò)是現(xiàn)實(shí)需求的冰山一角，由于各種原因沒有申請(qǐng)利用成年監(jiān)護(hù)制度的依然大有人在。根據(jù)內(nèi)閣府公布的2018年版《殘疾人白皮書》中披露的數(shù)據(jù)推算，包含老年癡呆癥以及其他精神、智力障礙患者在內(nèi)，成年監(jiān)護(hù)制度的潛在利用者人數(shù)已接近一千萬(wàn)人。

面對(duì)如此龐大的利用者群體，日本在2000年修訂的成年監(jiān)護(hù)法律制度已顯得不合時(shí)宜。

其次，原有民法監(jiān)護(hù)法的滯后。按照2000年實(shí)施的新民法的規(guī)定，擔(dān)任監(jiān)護(hù)代理人的主要是親屬、專業(yè)人員（律師等）、社會(huì)福利協(xié)會(huì)和非營(yíng)利組織（NPO）等。但是在現(xiàn)實(shí)中的反饋情況是，雖然親屬是擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的首選，但少子老齡化的社會(huì)背景下，由親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的比例卻呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)：在2000年，親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的比例占到全體成年監(jiān)護(hù)案件的90%以上；而到了2018年，親屬監(jiān)護(hù)只占到全體案件的23.2%。究其原因，與家庭功能的萎縮有重大關(guān)聯(lián)。隨著老齡少子化的發(fā)展，充當(dāng)保護(hù)功能的親屬數(shù)量變少，這導(dǎo)致家庭成員在失能時(shí)，無(wú)親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。為此，立法者考慮到了由親屬以外的第三人來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)護(hù)人。在實(shí)踐中這種第三方力量主要是律師等具備專業(yè)資格的人員。這些人能憑借專業(yè)技能處理復(fù)雜的監(jiān)護(hù)事務(wù)，因此社會(huì)認(rèn)可度較高。2018年全年，由律師等專業(yè)人員擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的案件占所有第三方監(jiān)護(hù)人案件的87.9%。然而，這些律師的數(shù)量還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足高齡長(zhǎng)者之需求：如2018年全年成年監(jiān)護(hù)利用人數(shù)已逼近22萬(wàn)人，而作為候補(bǔ)成年監(jiān)護(hù)人登記在冊(cè)的律師等專業(yè)人員數(shù)量?jī)H有1萬(wàn)4千名左右，并且實(shí)際參與監(jiān)護(hù)活動(dòng)的人員只占登記人數(shù)的66.9%。很顯然，在成年監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的供需關(guān)系已嚴(yán)重失衡。于是，日本政府開始從立法及政策等層面推進(jìn)市民代理人這一全新制度，以滿足老齡人的需求。

二、市民監(jiān)護(hù)代理登陸中國(guó)的政策支持

當(dāng)前，我國(guó)的老年癡呆癥患者數(shù)量已超過(guò)1000萬(wàn)人，占全球四分之一，并且老齡化趨勢(shì)和老年癡呆癥的發(fā)病率仍在進(jìn)一步加快，預(yù)計(jì)到2050年我國(guó)老年人口將達(dá)到4.8億，老年癡呆患者將超過(guò)2000萬(wàn)人。

在如此嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)下，當(dāng)前的法律制度能否順應(yīng)時(shí)代和社會(huì)變遷，持續(xù)調(diào)整并維護(hù)好社會(huì)關(guān)系與老年人權(quán)益，是必須要考慮的重要課題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定，當(dāng)老年人失能后，除近親屬以外，村委會(huì)、居委會(huì)以及民政部門等組織或其他個(gè)人也可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。雖然民法條文規(guī)定的監(jiān)護(hù)人范圍廣泛，但實(shí)踐中不乏問(wèn)題。比如，村委會(huì)、居委會(huì)作為基層群眾自治組織，盡管熟知當(dāng)?shù)丨h(huán)境和失能老者生活狀況，但是卻缺乏執(zhí)行監(jiān)護(hù)代理的人力、財(cái)力，因此，實(shí)踐中公共監(jiān)護(hù)職責(zé)主要由民政部門及其下轄的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)。然而當(dāng)前民政部門監(jiān)護(hù)面臨著福利機(jī)構(gòu)數(shù)量少、覆蓋面窄、管理機(jī)制落后、服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平較低等弊端。有時(shí)候，受監(jiān)護(hù)的老者與未成年人在同一個(gè)場(chǎng)所受監(jiān)護(hù)時(shí)，還會(huì)發(fā)生某些女童反而被受監(jiān)護(hù)的老者性侵的惡性侵權(quán)事件。

可以預(yù)見，隨著老齡化程度的加劇，我國(guó)對(duì)監(jiān)護(hù)人的需求量必然會(huì)持續(xù)攀升，而在當(dāng)前的法律制度框架下對(duì)失能群體的保護(hù)已顯得捉襟見肘。據(jù)估算，我國(guó)將在2037年達(dá)到日本當(dāng)前的老齡化水平。隨著失獨(dú)老人老齡化和高齡化，他們的養(yǎng)老、醫(yī)療等需求以及因無(wú)監(jiān)護(hù)人而帶來(lái)的一系列問(wèn)題更加突出，比如監(jiān)護(hù)人缺失造成的養(yǎng)老院入住難、就醫(yī)就診難，以及現(xiàn)有聯(lián)系人制度實(shí)施難等問(wèn)題。而日本為應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題，早已在10余年前就開始了市民代理人制度的探索，為我國(guó)做出了有益示范。

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，其中第22條明確提出要推廣“養(yǎng)老服務(wù)顧問(wèn)”模式，支持社會(huì)組織為老年人代辦入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、就醫(yī)等事務(wù)。這說(shuō)明我國(guó)政府已意識(shí)到老年人需要代理人的緊迫性，從政策上支持提倡社會(huì)組織為老齡人代理簽訂入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院，聘請(qǐng)家政護(hù)理工人，管理其財(cái)產(chǎn)的善舉。而前文提到的日本的市民代理人制度，與上述國(guó)務(wù)院《意見》第22條的“社會(huì)組織”本質(zhì)相同，目的都是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，并嘉獎(jiǎng)市民和社會(huì)組織的愛心善舉。日本的市民代理人制度已經(jīng)推廣了10多年，頗受各界的歡迎。我國(guó)參考借鑒日本的市民代理人制度的社會(huì)基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)已經(jīng)成熟，在司法實(shí)踐中已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的市民向公證機(jī)構(gòu)請(qǐng)求公證市民監(jiān)護(hù)人的案例，這一切為未來(lái)的相關(guān)立法，尤其是正在編纂的我國(guó)《民法典》提供了直接的參考價(jià)值。

李霞

華東政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，美國(guó)埃默里大學(xué)法學(xué)院、澳大利亞昆士蘭大學(xué)法學(xué)院客座教授，家庭法國(guó)際協(xié)會(huì)執(zhí)委，中國(guó)婚姻法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事。

多次受邀參與立法活動(dòng)，出版著作、譯作近20部，在《中國(guó)法學(xué)》、《法學(xué)研究》等期刊發(fā)表學(xué)術(shù)文章70余篇，且研究成果多次獲獎(jiǎng)。兩次主持并完成了國(guó)家社科基金項(xiàng)目、司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目和中國(guó)法學(xué)會(huì)等課題。