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私募監(jiān)管新氣象： 規(guī)范監(jiān)管與尊重市場(chǎng)規(guī)則并重

2023年第05期    作者:文│董月英    閱讀 775 次

2023年7月9日，國(guó)務(wù)院正式頒布《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)管條例》），對(duì)于眾多的私募基金來(lái)說(shuō)意味著“靴子落地”，監(jiān)管策略更加明確。國(guó)外私募股權(quán)投資基金經(jīng)過(guò)近50年的發(fā)展，成為僅次于銀行貸款和IPO的重要融資手段。迄今，全球范圍內(nèi)已累計(jì)有數(shù)千家私募股權(quán)投資公司，積極促進(jìn)全球產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。我國(guó)私募投資基金行業(yè)發(fā)展較快，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。截至2023年5月，在基金業(yè)協(xié)會(huì)登記的私募基金管理人達(dá)2.2萬(wàn)家，管理基金數(shù)量達(dá)15.3萬(wàn)只，管理基金規(guī)模為21萬(wàn)億元左右。私募投資基金的迅速發(fā)展，在推動(dòng)創(chuàng)新資本形成、提高直接融資比重、滿足投資需求等方面作出了貢獻(xiàn)。但在私募基金運(yùn)行過(guò)程中，也出現(xiàn)了規(guī)范不嚴(yán)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。例如：以私募之名行非法集資之實(shí)，允許不合格投資者以拼單、代持等方式持有私募基金；向不具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的投資者兜售產(chǎn)品；從業(yè)人員魚(yú)龍混雜；信息披露缺失；退出機(jī)制約定不明導(dǎo)致糾紛等。

《監(jiān)管條例》作為我國(guó)私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)，對(duì)完善私募基金監(jiān)管制度具有重要意義。它將私募投資基金業(yè)務(wù)活動(dòng)納入法治化、規(guī)范化軌道進(jìn)行監(jiān)管，有利于解決現(xiàn)階段的私募存量風(fēng)險(xiǎn)，更好地保護(hù)投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。在加強(qiáng)監(jiān)督管理和發(fā)展政策的協(xié)同配合過(guò)程中，對(duì)不同類(lèi)別私募投資基金，特別是對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管，也是本次《監(jiān)管條例》側(cè)重強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。總體而言，該條例兼顧了鼓勵(lì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制、規(guī)范監(jiān)管與尊重市場(chǎng)規(guī)則相結(jié)合的思路，體現(xiàn)了法規(guī)制定的科學(xué)性。

一、《監(jiān)管條例》制定的亮點(diǎn)

（一）重視敬業(yè)勤勉，禁止利益輸送和利益沖突

針對(duì)敬業(yè)勤勉的要求，《監(jiān)管條例》第三條明確規(guī)定，私募基金管理人、托管人及服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行誠(chéng)實(shí)守信、謹(jǐn)慎勤勉的義務(wù)。針對(duì)禁止利益輸送和利益沖突的規(guī)定，《監(jiān)管條例》第八條明確，私募基金管理人及其控股股東、實(shí)際控制人或者普通合伙人從事的業(yè)務(wù)不得與私募基金管理存在利益沖突。同時(shí)，《監(jiān)管條例》第三十條針對(duì)財(cái)產(chǎn)混同、牟利和利益輸送等具體行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此外，《監(jiān)管條例》第十六條、第二十六條、第四十七條等，都對(duì)利益輸送和沖突部分進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)首席律師焦津洪指出，資產(chǎn)管理活動(dòng)的本質(zhì)是信托型法律關(guān)系，資產(chǎn)管理人作為受托人，在資管業(yè)務(wù)活動(dòng)中居于核心地位，“受人之托、忠人之事”，對(duì)投資人負(fù)有誠(chéng)實(shí)守信、謹(jǐn)慎勤勉的信義義務(wù)。這亦進(jìn)一步說(shuō)明，喪失誠(chéng)信將嚴(yán)重影響行業(yè)的信譽(yù)和投資者的信心，阻礙資產(chǎn)管理行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）提升門(mén)檻，擴(kuò)大禁入人員名單

《監(jiān)管條例》第九條規(guī)定，不得擔(dān)任私募基金管理人董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人及委派代表的包括因違法被開(kāi)除的基金管理人、基金托管人、證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、期貨交易所、期貨公司及其他機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。這較之前《私募投資基金登記備案辦法》中規(guī)定的5年期限后可以繼續(xù)從業(yè)提升了禁入門(mén)檻，亦更接近《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》中對(duì)公募基金管理人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表的禁入標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明確創(chuàng)投基金自律管理

為科技型企業(yè)發(fā)展開(kāi)綠燈，私募基金要做好科技企業(yè)的孵化器和助推器?！侗O(jiān)管條例》針對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金通過(guò)設(shè)立專(zhuān)章進(jìn)行了特別規(guī)定，明確針對(duì)不同的創(chuàng)投基金，國(guó)家會(huì)給予政策支持，這些特別規(guī)定將促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展。通過(guò)信息共享，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施區(qū)別于其他私募基金的差異化監(jiān)督管理，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化自律管理和服務(wù)。

（四）明確退出機(jī)制

在以往的發(fā)展過(guò)程中，私募基金退出難、清算難的問(wèn)題突出，容易引發(fā)爭(zhēng)議。特別是私募基金管理人資料缺失、超委托范圍投資、責(zé)權(quán)約定不明時(shí)缺乏退出渠道，容易導(dǎo)致索賠僵局?！侗O(jiān)管條例》明確建立了退出機(jī)制，可以根據(jù)基金合同約定等提前終止合同等，為投資者權(quán)益保護(hù)提供了法律保障。

（五）執(zhí)法有據(jù)，懲戒明晰

《監(jiān)管條例》明確和細(xì)化了法律責(zé)任?，F(xiàn)行的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第九章只有三條關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，從處三萬(wàn)元以下罰款、追究刑事責(zé)任、采取市場(chǎng)禁入措施等方面進(jìn)行了概括性權(quán)責(zé)陳述。而《監(jiān)管條例》對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定包括未依法履行登記手續(xù)、私募基金管理人未依法履行相關(guān)職責(zé)、私募基金托管人未建立業(yè)務(wù)隔離機(jī)制、違反相關(guān)私募基金合格投資者管理和募集方式的規(guī)定、未向投資者充分揭示投資風(fēng)險(xiǎn)并誤導(dǎo)其投資與其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不匹配的私募基金產(chǎn)品、未對(duì)募集完畢的私募基金辦理備案、將私募基金財(cái)產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)或者變相經(jīng)營(yíng)資金拆借等業(yè)務(wù)或者要求地方人民政府承諾回購(gòu)本金、私募基金管理人違規(guī)從事關(guān)聯(lián)交易等細(xì)化情形，并針對(duì)其罰則進(jìn)行了明確的規(guī)定，可謂規(guī)則清晰、懲罰得當(dāng)。

二、《監(jiān)管條例》建立的監(jiān)管體系及意義

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)流程管控體系

《監(jiān)管條例》從源頭加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的打擊力度，強(qiáng)化了私募基金管理人的監(jiān)管責(zé)任，在資金募集、及時(shí)登記備案、增強(qiáng)信息透明度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化管控。全流程管理的實(shí)施，強(qiáng)化了投資環(huán)節(jié)，禁止將私募基金用于經(jīng)營(yíng)貸款等業(yè)務(wù)，并強(qiáng)化了關(guān)聯(lián)交易等制度安排。

（二）建立信息披露管理體系

私募基金可能存在透明度相對(duì)較低的情況，私募基金針對(duì)特定投資群體（高凈值個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者）設(shè)定的復(fù)雜投資策略可能存在欺詐和操縱市場(chǎng)的情況?！侗O(jiān)管條例》明確了私募基金管理人、托管人及其從業(yè)人員所提供、報(bào)送的信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性。

（三）建立從業(yè)人員多方位規(guī)范體系

《監(jiān)管條例》明確了私募基金管理人管理運(yùn)用財(cái)產(chǎn)的基本原則，以禁入情形的形式列舉了不得擔(dān)任私募基金管理人和董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表的情形，規(guī)定私募基金管理人應(yīng)當(dāng)依法登記報(bào)送信息并公示，明確私募基金管理人的持續(xù)性要求及對(duì)實(shí)際控制人和合伙人的規(guī)范，增設(shè)禁止性行為的規(guī)范。本次《監(jiān)管條例》新增與強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，為從業(yè)人員建立了多方位的規(guī)范體系。

（四）擴(kuò)大監(jiān)管范籌

《監(jiān)管條例》將不同形式的私募基金都納入了調(diào)整范圍，特別是將私募股權(quán)基金統(tǒng)一納入規(guī)范范圍，解決了長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管的上位法依據(jù)不足問(wèn)題。但值得注意的是，《監(jiān)管條例》并未將外商投資私募基金管理人納入監(jiān)管范疇。

（五）監(jiān)管依據(jù)明確，執(zhí)法手段豐富

《監(jiān)管條例》進(jìn)一步明確了上位法，為監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置明確了依據(jù)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)可依照條例對(duì)私募基金進(jìn)行管理，派出機(jī)構(gòu)可依照條例授權(quán)履行職責(zé)。強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱取證等，豐富了執(zhí)法手段；對(duì)違法違規(guī)私募基金管理人明確了干預(yù)措施，并建立信用監(jiān)管制度，將誠(chéng)信信息計(jì)入資本市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

結(jié)語(yǔ)

《監(jiān)管條例》的出臺(tái)，在發(fā)揮私募股權(quán)投資基金積極作用、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控、規(guī)范監(jiān)管與尊重市場(chǎng)規(guī)則等方面起到了重要作用；同時(shí)，劃定監(jiān)管底線，強(qiáng)化事中事后管理，對(duì)不同類(lèi)型的基金施行差異化監(jiān)管。這有利于進(jìn)一步夯實(shí)私募基金法律體系，維護(hù)金融穩(wěn)定，促進(jìn)私募基金行業(yè)規(guī)范發(fā)展，符合黨的二十大報(bào)告中提到的“加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。提高私募基金的合規(guī)性，提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力，有助于建立一個(gè)公平、透明和高效的金融市場(chǎng)，促進(jìn)金融創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但《監(jiān)管條例》在合規(guī)體系建立、反洗錢(qián)等方面，仍可以再加強(qiáng)監(jiān)管，以防范現(xiàn)有私募股權(quán)基金風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度積累。

董月英北京大成（上海）律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)并購(gòu)重組專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，浦東新區(qū)建言獻(xiàn)策聯(lián)誼會(huì)副會(huì)長(zhǎng)業(yè)務(wù)方向：公司與并購(gòu)、上市公司合規(guī)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)