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信訪分類處理與行政程序的銜接

2021年第10期    作者:江凈 陸俐莎    閱讀 2,986 次

信訪分類處理是信訪工作制度改革的重要方向，國務院《信訪條例》和《上海市信訪條例》均有關于法定途徑分類處理的概念性規(guī)定，例如《上海市信訪條例》第三十六條規(guī)定：“信訪人提出的信訪事項……屬于本機關法定職權范圍但應當通過相關法定程序處理的，按照相關法定程序處理?！钡?，由于信訪與其他法定途徑特別是行政程序之間的邊界不是很清晰，受理范圍也不是很明確，一些本來應該通過其他法定途徑解決的問題紛紛涌入信訪渠道，造成信訪渠道不堪重負；而其他法定途徑的作用沒能得到充分發(fā)揮，不僅不利于依法及時解決群眾合理訴求，而且會引發(fā)行政機關“不作為”的行政訴訟。這一系列的問題需要各個行政機關引起足夠重視，各部門必須積極配合，正確處理信訪分類處理與行政程序之間的關系。在此，筆者以曾承辦的一件真實案例為例，簡析信訪分類處理與行政程序之間的關系和銜接。

案情簡介

信訪人呂某于1990年與xxx村民結婚，同年將戶口遷入xx鎮(zhèn) xx村xxx11號，1992年離婚。1995年，呂某與外村人誕下一子徐某，呂某于1997年8月將戶口遷至xx村xxx73號，徐某于1997年9月入農業(yè)戶籍于xx村xxx73號。呂某與徐某于2007年經(jīng)批準在xx鎮(zhèn)xx村用地建房。2015年，xx鎮(zhèn)xx村xxx村民小組經(jīng)討論決定制定了xx村xxx村民小組集體土地收益分配方案，取消了徐某的農民集體分配權待遇。

案例分析

本案中，信訪人向鎮(zhèn)政府反映村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權益，要求鎮(zhèn)政府予以處理。那么，鎮(zhèn)政府是應當以信訪程序進行處理，出具《信訪事項答復意見書》，還是向信訪人出具《分類處理告知書》，按照行政程序予以處理呢？

《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。”

根據(jù)上述規(guī)定，由于徐某為 xx 鎮(zhèn) xx 村農業(yè)戶籍人口，且經(jīng)審批在該村用地建房，應屬于該村集體經(jīng)濟組織成員，享有農民集體分配權利。信訪人和徐某認為村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權益，有權申請鎮(zhèn)政府依法處理，該事項屬于鎮(zhèn)政府職權范圍，且應當通過法定的行政程序解決。因此，鎮(zhèn)政府應當分類處理，向信訪人出具《分類處理告知書》，告知信訪人該事項將按照法定途徑處理，不按信訪程序處理。《分類處理告知書》出具后，鎮(zhèn)政府應當依照《村民委員會組織法》第二十七條的規(guī)定，依法作出具體行政行為，責令村委會和村民小組改正上述違法行為。

否則，根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，鎮(zhèn)政府可能面臨信訪人以鎮(zhèn)政府不作為為由，向法院提起行政訴訟，要求鎮(zhèn)政府作出具體行政行為。

而且根據(jù)類似的判例，某鎮(zhèn)政府在接到村民類似的信訪投訴請求后，以信訪事項答復意見書的形式作出答復。后該村民向法院提起訴訟，要求某鎮(zhèn)政府作出具體行政行為。最終法院認定某鎮(zhèn)政府具有作出包括責令改正等方式在內的具體行政行為的職權，其沒有正確地履行法定職責，并判決某鎮(zhèn)政府對原告要求享受村民待遇的申請作出具體行政行為。

律師建議

應當按照行政程序進行處理，而不能按照信訪程序處理，以信訪處理意見代替行政處理決定。

國家信訪局《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》當中也有明確規(guī)定，行政機關應當適用信訪程序以外其他法定途徑而未適用，以信訪處理代替行政處理，以信訪處理意見代替行政處理決定或者行政履職行為的，信訪復查（復核）機關應撤銷信訪處理（復查）意見，要求原辦理機關適用其他法定途徑重新處理，或者變更原處理（復查）意見。

由此可見，信訪分類處理能夠進一步明確行政機關的工作職責，理順信訪途徑和行政程序的關系，既能促使行政機關依法履職，又實現(xiàn)了信訪與《行政訴訟法》的有效銜接，減少行政機關被訴、敗訴的法律風險。而分類處理的重點，除了信訪部門對于信訪訴求的甄別、分流和導入，向信訪人出具正確的《分類處理告知書》以外，關鍵還在于行政機關后續(xù)的解決和處理。分類處理不是一分了之，行政機關各部門需要針對具體訴求，明確責任分工，提出解決方案，依法履行職責。這樣，才能真正地做好信訪與行政程序銜接，確保群眾訴求不落入真空地帶，及時、就地解決群眾的合理合法訴求，同時也能減少行政機關被訴、敗訴的法律風險。

江凈 上海市新閔律師事務所主任，上海律協(xié)社會責任促進委員會、公共法律服務建設委員會副主任、社會矛盾化解業(yè)務研究委員會主任、全國律協(xié)仲裁與律師調解專業(yè)委員會副主任業(yè)務方向：信訪ADR、突發(fā)事件應對法、破產法

陸俐莎 上海市新閔律師事務所合伙人，上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會副主任、全國律協(xié)仲裁與律師調解專業(yè)委員會秘書

業(yè)務方向：社會矛盾化解、政府法律服務